Nuevas líneas de Metro y fuga de plusvalías

Esta columna fue escrita junto a Víctor Rocco, Gricel Labbé, Juan Carlos Muñoz del

Centro de Desarrollo Urbano Sustentable Cedeus PUC.

El pasado viernes 1 de junio, el Presidente Piñera anunció la construcción de dos nuevas líneas de Metro para la ciudad de Santiago (8 y 9), continuar el proyecto de la anunciada línea 7, y extender la línea 4. Con esto se agregarían 57 kilómetros, 44 estaciones y 5 nuevas comunas al sistema, uno de los anuncios más importantes en infraestructura urbana de los últimos tiempos, que requerirá inversiones significativas de parte del Estado. Este anuncio, aplaudido por buena parte de la ciudadanía y por varios sectores políticos y centros académicos, nos invita a reflexionar sobre la justicia de las inversiones públicas y los beneficiarios indirectos de este tipo de intervenciones. Dada la institucionalidad vigente respecto del mercado de suelo urbano, tanto los anuncios como la construcción y la puesta en marcha de estas líneas de Metro darán paso a fuertes alzas en los precios de suelo, las cuales se originan en las expectativas de mejora en la accesibilidad de los inmuebles afectados, y que no serán capturadas por el ente que hará toda la inversión (i.e. el Estado), sino por entes privados que en nada aportarán a que esto ocurra. Si estas plusvalías fuesen captadas por el Estado, esto permitiría financiar parcialmente el proyecto para mejorar su calidad y/o generar diversas mejoras al entorno urbano.

Las plusvalías de suelo son alzas en sus valores de transacción, que ocurren por una serie de factores, generalmente exógenos a lo que ocurra al interior de los terrenos: construcción de centros comerciales, cambios sociodemográficos, cambios en los Planes Reguladores, y sobre todo, inversión pública en bienes colectivos como parques, equipamiento público, y redes de transporte. Dentro de todas estas alternativas, la construcción de líneas de Metro es una de las que más aporta a generar plusvalías en los terrenos circundantes. En un estudio reciente, Ernesto López y Claudia Sanhueza (2017) demostraron que la inversión estatal de Metro aumenta en un 5,5% promedio las ganancias de los propietarios de suelo circundantes, es decir los actuales beneficiarios de estas inversiones públicas, lo que es llamado Renta 1 (o renta capitalizada). Pero más importante aún, el mismo estudio señala que las ganancias ascienden a 25,6% promedio para los desarrolladores inmobiliarios (Renta 2, o renta potencial), debido a la capacidad que tienen estos actores de construir al máximo de volumen y densidad que permiten los Planes Reguladores, capacidad que solo la tienen las grandes empresas del rubro. Así, son ellos los grandes beneficiarios indirectos de la inversión del Estado.

En otro estudio anterior, Claudio Agostini y Gastón Palmucci (2008), estimaron plusvalías diferenciadas para tres hitos cruciales del desarrollo del Metro de Santiago. Primero, un aumento de entre 3,3% y 4,4% como consecuencia del anuncio de la construcción de una nueva línea. Segundo, un aumento de entre 4,5% y 5,7% después de dado a conocer la ubicación de las estaciones. Y tercero, un aumento de 30% una vez implementado. Así, puede que el valor de los terrenos circundantes a estas nuevas líneas esté subiendo mientras usted está leyendo esta columna, sin que todavía existan cambios materiales sobre las viviendas o los barrios. Pero si hasta aquí no pareciera haber nada malo, ¿cuál es el problema entonces?

El problema, a nuestro parecer, radica en que la inversión la hace el Estado en un 100%, pero en la captura de las plusvalías no se queda con casi nada (con excepción de los tímidos re-avalúos fiscales). Dada la actual ausencia de instrumentos de recuperación de plusvalías, que sí existen en muchos países, el Estado chileno no tiene facultades para rescatar al menos parte de las ganancias que él mismo ayudó a crear, lo cual podría emplear para financiar diversas obras públicas de impacto local y metropolitano. Por lo tanto, la inversión en nuevas líneas de Metro, por más positiva que sea en términos de conectividad y dinamización de la inversión inmobiliaria en comunas poco valoradas, es también un gran regalo de plusvalías, en particular en aquellas zonas donde no existe un Plan Regulador Comunal. Y en esta repartición de beneficios indirectos ganan más las grandes inmobiliarias que los pequeños propietarios de viviendas. Pero hay detalles aún peores: la empresa Metro debe pagar una servidumbre de paso a todos los propietarios de los terrenos bajo los cuales pasarán las nuevas líneas. Así, quienes se ven beneficiados por aumentos de plusvalías además reciben una indemnización por ello. Y esta indemnización es proporcional al valor comercial de los terrenos, favoreciendo más a los beneficiados de mayor riqueza.

Pero, ¿qué ocurriría en otros países en este caso? En varios países latinoamericanos, de Europa y Norteamérica existen marcos normativos que permiten al Estado recuperar parte de las plusvalías que éste ayuda a generar. En algunos casos esto se hace a través de impuestos específicos cobrados al momento de la venta de los inmuebles, y en otros casos se incorporan a los impuestos territoriales regulares. Y lo más importante, es que los montos recuperados se destinan a financiar obras concretas, lo cual aumenta su transparencia y aceptación pública. En otras palabras, los U$4 mil millones que se requerirán para la construcción de las nuevas líneas en Santiago podrían tener un costo final mucho menor (y en algunos países esto es cercano a cero) si el Estado recuperara una fracción de las ganancias generadas por los propietarios individuales. Lo importante acá es recalcar que, año tras año, gobierno tras gobierno, se han estado construyendo obras de infraestructura pública sin reparar en la potencialidad de dicha inversión para la eficiencia a largo plazo del gasto fiscal, ni en la contribución a las desigualdades que significa el hecho de que las plusvalías sean mayormente capturadas por grandes inmobiliarias, y no por propietarios individuales.

Nuestro país está muy atrasado en este tipo de legislación, y se hace urgente mejorar los instrumentos para poder financiar y construir una mejor ciudad.