Estudio detecta discriminación estadística por sexo, nacionalidad y nivel socioeconómico en los controles preventivos de identidad que realiza Carabineros

El abogado y académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, Mauricio Duce, lleva casi siete años estudiando la aplicación que se hace en Chile a los controles preventivos de identidad. Lo viene haciendo desde 2015, cuando partió el debate. Estos controles son una facultad que se le entregó a las policías el año 2016 la cual fue impulsada y defendida por el entonces segundo mandato de la expresidenta Michelle Bachelet.

El tema siempre ha estado sobre el debate académico y también legislativo. Y en estos días se volvió a reactivar, debido al homicidio -tal como lo formalizó hoy la fiscalía- del malabarista Francisco Martínez producto de los disparos reiterados de un sargento de Carabineros en Panguipulli. La muerte del joven de 27 años ocurrió luego de que tres uniformados intentaran realizarle un control preventivo de identidad.

El control preventivo consiste en que tanto Carabineros como la PDI pueden controlar la identidad de cualquier persona en territorio nacional, sin tener una razón para hacerlo. Esta fiscalización se aleja de la que ya existe en el Código Procesal Penal y que establece que los funcionarios policiales pueden controlar la identidad de una persona “sin orden previa de los fiscales” y solo “en los casos fundados, en que, según las circunstancias, estimaren que exista algún indicio de que ella hubiere cometido o intentado cometer un crimen, simple delito o falta; de que se dispusiere a cometerlo; de que pudiere suministrar informaciones útiles para la indagación de un crimen, simple delito o falta; o en el caso de la persona que se encapuche o emboce para ocultar, dificultar o disimular su identidad”.

Duce es crítico del control preventivo. En todos estos años ha sostenido que se trata de una facultad ineficaz, que no cumple los objetivos para los cuales fue creado y que abre espacio para utilizarlo de forma discriminatoria en contra de ciertos grupos de la población. Por eso mismo, Duce, junto con el abogado y académico Ricardo Lillo, se puso como objetivo estudiar el tema para abordar, con evidencia empírica, su hipótesis.

Para eso debió emprender un largo litigio -que llegó hasta la Corte Suprema- y así acceder, vía solicitud de acceso a la información pública, a la base de datos del total de controles de identidad realizados por Carabineros en el período de un año comprendido entre los meses de abril de 2017 y marzo de 2018. El trabajo se centró en la policía uniformada, debido a que la PDI realiza menos del 1% de estos controles a nivel nacional.

Luego de varios años de análisis, Duce y Lillo publicaron el 31 de diciembre del año pasado sus resultados en la Revista Estudios de la Justicia. Toda la metodología cuantitativa realizada por los autores quedó limitada por deficiencias en la información entregada por Carabineros. Esto se traduce, por ejemplo, en que la policía uniformada no registra la comuna de domicilio de los controlados ni tampoco datos sobre raza, etnia, color o características físicas centrales que permitan evaluar el uso de esta facultad. Lo que sí tienen es la comuna a la cual pertenece la unidad policial que realizó el control, pero con la prevención de que el 11% de las comisarías no tiene asociada ninguna comuna.

El tema es relevante, ya que este tipo de controles ha ido en constante aumento. En 2017 hubo casi 2,8 millones y al año siguiente 4,4 millones. En 2019 la cifra se elevó a más de cinco millones y el año pasado, en cifras que aún no se cierran, la cantidad de controles preventivos de identidad llegó a más de siete millones.

Con estas limitaciones, Duce y Lillo quisieron responder la siguiente pregunta: ¿Este tipo de controles son usados discriminatoriamente? Para eso utilizaron el método cuantitativo, usado por economistas, sobre prejuicios orientados por el resultado el cual se conoce como un modelo de discriminación estadística. Con ese mecanismo pudieron testear estadísticamente si las facultades policiales como el control de identidad son aplicadas de manera discriminatoria respecto a un grupo en particular, poniendo el foco en las tasas de eficacia de la medida respecto a esos grupos. Este modelo sirve bajo dos supuestos: que la norma es neutra y que la institución de Carabineros funciona bajo un modelo de elección racional.

“Cuando tienes dos grupos, esto es binario, haces el ejercicio y miras los resultados. En un modelo de elección racional, los resultados en el tiempo deberían lograr un estado de equilibrio. Si dedicas tus recursos a uno de estos grupos y tienes muy buenos resultados y en el otro tienes resultados pobres, lo lógico es que redistribuyas los recursos y esa redistribución debería generar un equilibrio. Cuando no está ese equilibrio, significa que hay una razón distinta a la eficacia que está justificando el porqué se hacen los controles. Es decir, que se le está cargando la mano a un grupo más que al otro, eso es la discriminación estadística”, explica Duce.

Respecto de la nacionalidad, el estudio concluye lo siguiente: “La tasa de eficacia de los controles realizados a extranjeros es significativamente inferior a la de los nacionales. Esto se traduce en una diferencia de 2,11 puntos porcentuales y de un 119,88% si se toma como base la tasa de los extranjeros. De acuerdo con la metodología seguida, estaríamos en presencia de un claro caso de «discriminación estadística» en contra de los extranjeros. Ellos soportarían una carga muy superior de controles a lo que las probabilidades de detener o encontrar una orden de detención pendiente tendrían en comparación con los chilenos”. Esta diferencia se acrecienta sobre todo en la región de Antofagasta y casi desaparece en Los Ríos

Respecto del sexo, los hallazgos son similares: “Al igual que en el caso anterior los resultados muestran la existencia de un fenómeno de discriminación estadística en perjuicio de las mujeres. La diferencia en puntos porcentuales es cercana a 1 (0,98) y la porcentual es de 32,3%. Si bien se aprecia una brecha menor que en el caso de los nacionales y extranjeros, igualmente estamos en presencia de una diferencia significativa que mostraría un problema relevante”.

Esto fue lo mismo que encontraron al hacer el análisis por nivel socieconómico. “Los resultados muestran efectivamente una situación de discriminación estadística en contra de las comunas de ingresos más bajos en las tres agrupaciones que realizamos, superior en puntos porcentuales y porcentaje que a la división general. Las principales diferencias en la tasa de eficacia se concentrarían entre el 10% y 20% de las comunas de mayores y menores ingresos, reafirmando la idea que a mayores diferencias de ingreso se daría un comportamiento de mayor discriminación”, plantea el estudio.

Los autores reconocen que el modelo tiene ciertas limitaciones, pero dado los problemas que tiene Carabineros para llevar sus estadísticas, fue la única opción, validada internacionalmente, que se podía usar. “La información que se produce es super precaria y se está incumpliendo un deber legal de producción de información para evaluar el uso de esta facultad, cosa que la autoridad ni Carabineros lo ha hecho a más de cuatro años de aprobada la ley”, critica Duce.

El abogado añade que sus hallazgos confirman lo que plantea la literatura internacional: “Esto se complementa con toda la evidencia que existe a nivel comparado, que ocupan otros métodos porque tienen más información, que tiende a mostrar que el uso de facultades tan amplias como los controles de identidad tienden a generar este tipo de situaciones. La evidencia que hay es muy sólida. Lo mismo se puede ver con otros estudios nacionales con metodologías cualitativas. Toda la información tiende a apuntar a la misma dirección, por lo tanto es un hallazgo relativamente sólido”.

Los resultados del estudio, además, muestran que en realidad esta facultad no es eficaz para cumplir sus objetivos: detectar órdenes de detención pendiente y detener en flagrancia. De la base de datos analizada se desprende que la tasa global de eficacia es 3,83%. Al observarse por tipo de control, la tasa de eficacia es de 6,38% tratándose de los controles del Código Procesal Penal y de 3,52% en los controles preventivos. En esa misma línea, se concluyó que “no existe evidencia que sustente la idea que esta medida ha tenido un impacto en generar mayor capacidad de prevenir delitos y detener a personas”.

“El rendimiento general de los controles de identidad para sus dos objetivos principales es relativamente modesto. Así, esta se encuentra de manera general en una tasa inferior al 4%, lo que implica, en otros términos, que solo en uno de cada 26 controles se detiene a una persona o se detecta una orden de detención pendiente. Con todo, cuando se analiza por separado cada control, se notan diferencias muy significativas entre ellos. En efecto, esta tasa se eleva a casi un 6,4% en los controles del artículo 85 del CPP, es decir, en uno de cada 15,6 controles se obtiene uno de los resultados buscados y, en cambio, en los preventivos esa tasa baja a un 3,5%, es decir, en uno cada 28,4 controles. Desde otro punto de vista, esto es lo mismo que decir que los controles preventivos presentan tan solo poco más de la mitad de la tasa de eficacia global (un 55%) que los controles del artículo 85 del CPP. La paradoja es que las reformas introducidas con propósito de mejorar la tasa de eficacia global de los controles el año 2016 ha producido el efecto de aumentar el uso de aquellos que son menos eficaces como son los preventivos, y ha llevado casi a la desaparición de los más efectivos, los del artículo 85 del CPP”, se lee en el estudio.

Por todo esto es que Duce plantea que este facultad debe ser revisada y reformada. “Hay que impulsar una reforma legislativa que esté destinada a suprimir o restringir este tipo de control preventivo. Además hay que realizar reformas internas destinadas a capacitación y desarrollo de protocolos que permitan una racionalización de las prácticas y un mejor uso de ellas. También deben crearse deberes de rendición de cuentas mucho más potente de lo que se está haciendo actualmente”, concluye el académico.

Carabineros fue consultado por los resultados de este estudio, pero la institución prefirió no referirse al tema. Quien sí los abordó, fue el subsecretario del Interior, Juan Francisco Galli. En primer lugar, valora la aplicación de esta medida. “Ha habido más personas detenidas por Carabineros como consecuencia de la aplicación del control preventivo de identidad y eso lo encuentro valioso”, asegura la autoridad. En esa misma línea, el subsecretario cree que este tipo de controles ayudan a reforzar la seguridad. “El temor de la ciudadanía actualmente está asociado a las incivilidades o a delitos que no son los más graves, son menores, pero que ocurren en los barrios, en la noche, y es ahí donde la gente exige mayor presencial policial. Esto es coherente con los resultados de Duce y Lillo, porque el control preventivo de identidad ha permitido mayor control en aquellas conductas de menor gravedad, que no llegan a juicio oral, pero que sí son importantes para efectos de transmitir seguridad a la ciudadanía”, dice Galli.

En esa misma línea, el subsecretario comenta que “los autores de todas formas comentan que podría haber un impacto en la prevención y disminución de los delitos como consecuencia del control preventivo de identidad. Ellos hacen, eso sí, la advertencia de que este impacto se produciría solo si los controles son focalizados territorialmente, en espacios acotados, con objetivos muy precisos y por un periodo de tiempo limitado”.

Por eso mismo, se abre a poder analizar y corregir ciertas deficiencias: “Eso nos debe impulsar a ir perfeccionando el uso de esta herramienta para que tenga mayor impacto. Yo leí el estudio y lo dificultoso que le resultó a los autores acceder a la información, por eso yo los invitaría a los profesores a acercarse a la subsecretaría para poder generar alguna mesa de trabajo que nos permita evaluar permanentemente el control de identidad para hacerlo más eficaz. En eso me muestro totalmente abierto”.

Respecto de los hallazgos en materia de discriminación, Galli es cauto y asegura que se deben analizar con detalle las causas. “Es importante distinguir entre una discriminación y una discriminación que es arbitraria. Tal como los mismos autores plantean, este instrumento del control preventivo es más eficaz cuando es focalizado territorialmente. Por lo tanto, que se prioricen aquellos sectores donde tenemos mayor presencia de delitos o más denuncias de delitos. Hay que ver si la discriminación está basada en antecedentes objetivos o en realidad son por alguna razón distinta.”, concluye.