¿Dónde está la solución? Las piezas para reformar la política de compra de tierras indígenas

Cuando se le pregunta a los expertos sobre cómo arreglar el sistema de compra de tierras, todos respiran hondo antes de responder. Saben que cualquiera sea la respuesta, sus consecuencias tendrán fuertes resistencias iniciales, pero que a largo plazo podría traer una solución al conflicto.

Las respuestas son muy variadas, pero todos coinciden en una sola idea. El conflicto del Estado con los pueblos indígenas no es el mismo que en 1993. Por lo tanto el remedio aprobado en ese momento es imposible que tenga el mismo efecto 28 después. Lo que está claro, es que la ley que impulsó el expresidente Patricio Aylwin y que entró en vigencia en 1994 no ha tenido ningún cambio hasta la fecha.

La académica de la Universidad de Chile, Verónica Figueroa Huencho, comenta que la actual Ley Indígena surgió “de una esperanza” de que el Estado “iba a resolver las demandas”, pero de inmediato aparecieron las limitaciones. Una de ellas fue que “no se reconoció el carácter de pueblo, solo habla de etnias y de un rol tutelado del Estado sobre las etnias o culturas”.

Uno de los puntos más débiles, añade, es que la ley no incorporó “derechos territoriales” y se convirtió en un “mercado” de tierras:

El Estado generó un conflicto al no incorporar la noción de restitución territorial, sino que creó un sistema de compraventa a cargo de la Conadi, que no es un organismo que represente a los indígenas, sino que representa la política indígena de un gobierno.

Verónica Figueroa Huencho, académica de la Universidad de Chile

Lo mismo piensa la abogada y doctora en Antropología Antonia Rivas, quien se ha especializado en el derecho indígena. Desde su punto de vista, la ley creada en 1993 “partió generando una división sobre aquellos títulos reconocidos por el Estado y aquellos que no” y “sobre un estándar muy restringido desde lo que es el territorio indígena y las políticas de recuperación”.

Aquí coincide con lo planteado por Figueroa. “Se implementó un mecanismo basado en un mercado de tierras indígenas y no un mecanismo basado en la restitución de derechos territoriales. Cada vez se paga más caro por los predios que son similares porque finalmente se montó un mercado donde hay un único comprador posible, es decir, la Conadi”, asegura Rivas.

El consejero del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), Salvador Millaleo, también tiene reparos a la política actual. El abogado reconoce que tal como ha funcionado hasta ahora, el sistema “es insuficiente para resolver este problema”.

Dentro de los defectos, Millaleo enumera que el mecanismo “no tiene objetivos de largo plazo”, sumado a que la “priorización no es clara” y que la “compra de tierras se da en un mercado desregulado que incrementa los precios”.

Sin embargo, es de la opinión de que se debe mejorar el sistema, pero sin abandonarlo.

Lo positivo es que las comunidades indígenas tienen que presentar sus demandas a la Conadi y se produce un ordenamiento, porque se genera una base de datos, una memoria del patrimonio material indígena que es muy importante. Además, es un procedimiento institucional que si bien es limitado, ha dado algunas soluciones.

Salvador Millaleo, consejero del INDH

Sebastián Donoso, también consejero del INDH, enumera varias razones por las que cree que el sistema de compras no es el adecuado. Por ejemplo, cree que el mecanismo es discrecional al “considerar prácticamente cualquier problema como un ‘problema de tierras’”, lo que además genera un “incentivo perverso” para que ocurran controversias.

A lo anterior, añade, se suma el hecho de que la Conadi “tiene un presupuesto importante para invertir y por lo tanto es muy vulnerable al clientelismo y a las presiones sociales y políticas”.

El historiador y doctor en Antropología Martín Correa es un investigador que se ha dedicado a analizar las demandas territoriales de los pueblos indígenas. Parte de sus estudios se ven reflejados en el libro La Historia del Despojo. El origen de la propiedad particular en el territorio mapuche.

Correa dice que primero se debe reconocer que la demanda actual es mayor que la definida en los títulos de merced.

El gran problema de la Ley Indígena es que reconoce exclusivamente como ‘tierras indígenas’ aquellas que provienen de los títulos de merced. Este fue precisamente el instrumento que ocupó el Estado chileno una vez concluida la ocupación militar del wallmapu, a partir de 1884, para reducir los espacios territoriales mapuche al 5% de la ocupación ancestral, condenándolos a la pobreza, dejando fuera los espacios territoriales de uso efectivo y posesión mapuche antes del proceso reduccional.

Martín Correa, historiador y doctor en Antropología

Por eso el historiador cree que ahí radica el nudo principal que no se está enfrentando, es decir, que “las demandas mapuche van más allá de las tierras reduccionales”.

“No basta con hacer un catastro que identifique las tierras que faltan a los títulos de merced, que de novedad no tiene nada. Es lo mismo que vienen planteando los sucesivos gobiernos desde 1993, siempre en el último año de mandato, como una solución desesperada y que no enfrenta el problema de fondo: la demanda de las ‘tierras antiguas’, en el vocabulario mapuche, aquellas que fueron sustraídas en un acto violento y unilateral por el Estado chileno”, dice.

La exconsejera mapuche de la Conadi, Ana Llao, también coincide en este punto. “Los títulos de merced ya quedaron obsoletos por la falta de voluntad política. Los loncos y autoridades ancestrales plantean la recuperación de las tierras ancestrales, que van más allá de los títulos de merced”, plantea la exintegrante del organismo.

El académico de la Universidad de Talca Dany Jaimovich es el autor de un estudio que identificó que los focos del conflicto en La Araucanía están en los terrenos que fueron quitados a los mapuche a fines del siglo XIX, luego devueltos a las comunidades con la Reforma Agraria y despojados nuevamente en el régimen militar.

Jaimovich también coincide en que las tierras mapuche sobrepasan aquellas que están en los títulos de merced.

Los terrenos fueron divididos y atomizados, y hoy están rodeados de otros terrenos que no son mapuche. Entonces no hay continuidad territorial y es muy difícil implementarla. Es distinto al caso de Estados Unidos y Canadá, en que se crearon reducciones, pero con continuidad territorial y espacios grandes. Acá no se puede hacer eso.

Dany Jaimovich, académico de la Universidad de Talca

El director de la Conadi, Ignacio Malig, agrega un detalle más. “Cuando se entregaron los títulos de merced las mediciones no se hacían con la misma tecnología georreferenciada de hoy. En esa época la delimitación de las tierras eran, por ejemplo, por el cerco del vecino por el oeste, por el río en línea quebrada por el norte y así. Existen diferencias entre las superficies tituladas y las superficies reales”.

¿Cómo arreglar el mecanismo actual? Esa es la pregunta que los expertos creen que es necesario responder. Figueroa Huencho plantea que no es algo fácil, pero propone una base desde la cual enfocar el asunto: “Deberíamos tener un mecanismo de restitución territorial y no un mecanismo de compra de tierras”.

En esa línea apunta al caso Maorí como un ejemplo. Ahí lo que pasó, dice, es que el Estado reconoció “la soberanía del pueblo Maorí”. De esa forma se instaló una mesa para definir los territorios donde podrían convivir sus proyectos culturales, educativos, económicos, pero siempre “en el entendido de que conviven con el Estado”.

Si Chile mantiene una tutela sobre los pueblos, siempre habrá conflicto. Pero si el Estado genera un nuevo marco para restituir territorios, definir autonomía y dar espacios económicos y de autogobierno de pueblos indígenas, que dialoguen con la institucionalidad chilena, por ahí hay una solución.

Verónica Figueroa Huencho, académica de la Universidad de Chile

La antropóloga Rivas pone sus fichas en la Convención Constitucional. A su juicio “la demanda actual se relaciona más bien con reivindicaciones territoriales asociadas a la autodeterminación y la autonomía”.

“La Convención Constitucional podría establecer, en un artículo transitorio, la creación de una comisión de verdad, pero que no puede ser solo de tierras. Tiene que enfrentar el asunto de forma global y en base a los estándares de Derechos Humanos porque ahí está el marco sobre cómo enfrentar esto”, explica la experta.

El consejero Millaleo concluye con un punto que ha estado siempre presente en estos casi 28 años, pero que algunos lo consideran un tema tabú: “La compra de tierras no puede ser el único mecanismo, existen otros sistemas que son necesarios para generar la recuperación de tierras como la compensación y la expropiación”.

Por eso el integrante del INDH pone sobre la mesa el modelo de los títulos nativos del Tribunal de Waitangi de Nueva Zelanda como un ejemplo interesante de ser revisado, así como lo que se hace en otros países como Sudáfrica. En el primer caso, explica Millaleo, “está presente la compensación económica, cuando el Estado no puede restituir las tierras”.

Sobre lo realizado en Sudáfrica, el consejero es de la opinión de que Chile debe abrirse a la posibilidad de la expropiación: “Esto está en el modelo sudafricano y en otros modelos, no solo para la restitución de tierras indígenas, sino que se ha usado para restituir tierras quitadas en regímenes comunistas o en dictaduras. Es un mecanismo que parece tabú, pero que es necesario para resolver estos problemas”.

Por el contrario, el consejero Donoso considera que un nuevo sistema de compra de tierras debe excluir la violencia como factor para evitar incentivos perversos. “A mi juicio, eso hace inviable la expropiación como mecanismo, pues no es necesario ser adivino para anticipar los incentivos que generaría una facultad de expropiación”.

Luego apunta la mirada al mismo modelo comentado por Millaleo: la compensación económica.

Otro aspecto relevante tiene que ver con ampliar las alternativas de reparación cuando se identifica que una demanda tiene mérito. Otros países han considerado una gama de posibilidades, desde pedir perdón hasta compensaciones económicas. En Nueva Zelanda, por ejemplo, la reparación en tierras se excluye como alternativa si es que su dueño actual es un particular, lo que me parece un principio muy prudente y sano.

Sebastián Donoso, consejero del INDH

El mundo privado también ha querido aportar con lo que para ellos es una salida a la crisis. La Confederación de la Producción y el Comercio (CPC) publicó en marzo de este año el informe Propuesta de trabajo por la paz social y el progreso en La Araucania y en la provincia de Arauco.

En el documento además de mencionar la realización de un catastro público, proponen reemplazar el actual sistema de compra de predios por uno más transparente y que tenga las siguientes características. En primer lugar, que las reclamaciones “sean evaluadas por una comisión especial, plural y representativa, formada por igual número de indígenas y no indígenas”.

Como tercer elemento, ponen sobre la mesa que “las reglas aplicables a este procedimiento aseguren el principio de no violencia, no discriminación y no discrecionalidad”. La CPC luego dice que la comisión debe tener “un plazo preestablecido para recibir las reclamaciones” para que “con estos antecedentes pueda evaluar cada reclamación en su mérito y formular una recomendación al Estado sobre si corresponde efectuar algún tipo de reparación y los modos en que puede efectuarse dicha reparación”.

Sobre esto último también se acercan a las opciones planteadas por Millaleo y Donoso al recomendar que se considere si se opta por la entrega de tierras o “la posibilidad de compensaciones monetarias, sobre todo cuando las tierras reivindicadas están en manos de particulares”.

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