La última jugada de Piñera: Catastrar las tierras

¿Se puede solucionar un problema sin saber cuál es su dimensión? Esa es justamente una de las falencias que tiene el Fondo de Tierras. Gran parte de los actores que han estado involucrados en ese tema reconocen que el mecanismo creado por el Estado de Chile para hacerse cargo de la deuda de tierras ancestrales de los pueblos indígenas es que se trata de un sistema que no tiene límites.

Dicho de otra forma, en 1993 se creó un fondo para una demanda potencialmente infinita, pero con recursos finitos dada la actual estructura de propiedad de las zonas reclamadas.

Cuando partió la compra de tierras para comunidades indígenas en 1994, esto no fue problema. El sistema recién partía y había miles de hectáreas por comprar. A medida que se echó a andar el mecanismo, las familias indígenas fueron creciendo y las comunidades dividiéndose. Si el registro de comunidades de la Conadi partió con 679 grupos inscritos, hasta el año pasado la cifra alcanzaba un total de 4.229. Así, la problemática se fue asomando paulatinamente.

Hoy, con el paso del tiempo, este obstáculo es cada vez más evidente.

Para entender el asunto, hay que ir algunos años atrás. En agosto de 2009, a finales del primer gobierno de la expresidenta Michelle Bachelet, la mandataria designó al jefe de la Segpres de la época, José Antonio Viera-Gallo, como ministro coordinador de asuntos indígenas.

Un año antes, en abril de 2008, Bachelet lanzó el documento “Re-Conocer”, la política indígena de su administración que delineó una incipiente hoja de ruta para avanzar hacia un “pacto social por la multiculturalidad”. Ese marco establecía la compra de tierras por parte de la Conadi a través de un plan trienal que abarcaba los años 2008 y 2010.

Para conseguirlo, se armaron dos listas priorizadas —sin criterios objetivos ni transparentes— de comunidades que contaban con sus aplicabilidades para optar a la compra de tierras.

Cuando Viera-Gallo asumió su tarea consideró que el Estado tenía “una promesa incumplida en materia de tierras”. Por eso el exsecretario de Estado encargó un estudio al Centro de Ciencias Ambientales EULA-Chile de la Universidad de Concepción (UdeC) para hacer una especie de catastro de las hectáreas que estaban disponibles para ser compradas por el Fisco.

Viera-Gallo, en una comisión investigadora de la Cámara que se convocó para indagar estos temas en 2014, lo resumió así: “Queríamos ver hasta qué punto se producía la superposición de títulos tradicionales de dominio de las comunidades indígenas con los títulos de los propietarios actuales. Eso se hizo comuna por comuna”.

El resultado fue un mapa georreferenciado en donde se identificaban las “superposiciones de tierras”.

De hecho testigos de la época dicen que Viera-Gallo le envió una carta a las comunidades que quedaron pendientes del listado de las 115, pidiendo disculpas por no haber podido cumplir el compromiso adquirido.

Los procesos de compra de tierra son tan lentos que a la fecha, según la Conadi, del primer listado de 155 comunidades hay 108 que concretaron sus compras. Del segundo, el de las 308, solo 103 han logrado que se les restituyan sus tierras.

El mapa que en ese tiempo elaboró la UdeC fue entregado por Viera-Gallo a su sucesor, el exministro Cristián Larroulet. Incluso, dijo en 2014, el asunto lo abordó con Piñera en una reunión.

A esa altura, la intención de tener un catastro que definiera con claridad el universo total de hectáreas a comprar por parte de la Conadi estaba recién tomando forma. Las autoridades de ese organismo durante el primer gobierno de Piñera resintieron fuertemente la inexistencia de este material.

Piñera tampoco tuvo muchas opciones. El compromiso ya existía de antes y no podían desentenderse. Hacerlo, recuerdan funcionarios de la primera administración piñerista, habría significado encender el ánimo en las siempre agitadas regiones del Biobío y La Araucanía.

En 2016 el tema volvió a explotar. Ahora nuevamente Bachelet estaba en el poder y en julio de ese año convocó a una Comisión Asesora Presidencial para La Araucanía.

La instancia fue dirigida por el obispo de Temuco, Héctor Vargas. En su informe final, de enero de 2017, se dejó constancia por primera vez de que la política del Estado en materia de tierras necesitaba un catastro.

En el documento la conclusión quedó plasmada de esta manera:

Se hace necesario realizar un catastro de los subsidios otorgados a la fecha provenientes de título de merced u otras cesiones o asignaciones hechas por el Estado a favor de los indígenas, señalando a lo menos los predios y las superficies con las cuales se dio cumplimiento a dicha reclamación. Asimismo, se deberá levantar la información sobre reclamaciones pendientes por efectuar por los títulos antes señalados, indicando lo que corresponde adquirir por este concepto, sobre la base de lo que actualmente poseen y lo que indica el título respectivo.

Extracto del informe de la Comisión Vargas

La comisión además agregó que el estudio debía realizarse por un órgano “técnico e independiente”. Han pasado cuatro años desde ese informe y el Estado no ha podido ejecutar ningún catastro.

Cuando Piñera volvió al poder en 2018, el exministro de Desarrollo Social, Alfredo Moreno, vio que esta vez podía ser la oportunidad para saldar esta deuda. Testigos de esa decisión recuerdan que todos coincidieron en que la Conadi no podía ser la encargada de esta labor.

Hacerlo, dicen, habría sido interpretado por las comunidades indígenas como una jugada del gobierno para ponerle fin a la compra de tierras.

Se necesitaba buscar, tal como lo estableció la Comisión Vargas, un organismo externo que diera garantías para todos los sectores. En esas conversaciones, surgió la idea de encargarle la misión a la Contraloría. En La Moneda sabían que era una opción arriesgada. El perfil poco predecible del contralor Jorge Bermúdez no aseguraba que aceptara el encargo, pero Moreno optó por jugársela.

El actual titular de Obras Públicas y Bermúdez analizaron personalmente el asunto en más de una ocasión. A esas alturas la gestión de Moreno en lo que La Moneda llama Macrozona Sur era mirada con buenos ojos. El gobierno estaba recién partiendo y su agenda para las regiones de Biobío y La Araucanía, antes de que ocurriera el homicidio del comunero mapuche Camilo Catrillanca, era ambiciosa.

Conocedores de esas tratativas aseguran que pese a mostrarse favorable a asumir el encargo, Bermúdez recalcó que la solicitud se escapaba de las facultades legales de la Contraloría. Pese a tener ese punto claro, optó por hacerlo igual.

El ente contralor realizó una amplia solicitud de información sobre los títulos de merced y otros instrumentos jurídicos, las compras realizadas y las solicitudes de adquisición pendientes. Una vez que los antecedentes llegaron a la Contraloría, todo se derrumbó. Bermúdez se dio cuenta de que no podía seguir con el proceso, dio un paso al costado y sepultó la idea maestra de Moreno.

La razón, comentan testigos de este hecho, radicó en que toda la información remitida al organismo no podía ser contrastada. Es decir, continuar con el proceso habría significado blanquear todas las compras hechas en el pasado y Bermúdez no estaba dispuesto a que la Contraloría visara décadas de mal administración y desorden en la Conadi.

La prudencia de Bermúdez no fue una sorpresa en la Conadi ya que, por ejemplo, entre los años 1994 y 1999 todas las compras se realizaron de forma directa sin informes jurídicos administrativos —conocidos también como aplicabilidades— y utilizando criterios poco uniformes o, a veces, sin parámetros objetivos.

Incluso se concretaron adquisiciones para comunidades que no habían iniciado sus procesos en la Conadi y que tampoco habían ingresado formalmente sus reclamaciones.

El actual director de la Conadi, Ignacio Malig, reconoce a La Tercera la existencia de estos informes fundamentados por razones que se escapan de lo establecido en la Ley Indígena.

Es un hecho que sí existen. Hay aplicabilidades otorgadas por razones de Estado. Los motivos son tan diversos como se te puedan ocurrir. La mayoría se entregaron en pleno periodo eleccionario del año 2009. Desconozco formalmente con qué fines lo hicieron, pero por la época en que se hizo uno se puede imaginar por qué.

Director de la Conadi, Ignacio Malig

Este vacío era de tal relevancia para Piñera que el gobierno no se dio por vencido. Tres años después, la idea volvió a tomarse las conversaciones en La Moneda y así lo hizo público el mandatario en su cuenta pública de este año:

Debemos resolver la situación de tierras, lo que requerirá no solo más recursos para la compra de tierras para comunidades pacíficas, sino también, realizar un catastro global de la situación de las tierras, que contenga las ya entregadas, su estado de producción y los compromisos pendientes del Estado.

Discurso de la cuenta pública 2021

La intención del gobierno está a punto de materializarse. Los ministerios de Desarrollo Social y Bienes Nacionales van a presentar en septiembre las bases de licitación para el primer catastro de tierras indígenas realizado por el Estado.

La idea es que universidades o centros de estudios puedan realizar este catastro en los próximos seis meses que le quedan al gobierno. Luego este insumo será entregado por la administración de Piñera al próximo Ejecutivo.

La tarea no será fácil y así lo reconoció Malig en mayo cuando fue citado a una comisión investigadora de la Cámara. En dicha instancia fue consultado respecto de la proyección del organismo en el corto, mediano y largo plazo para saldar la deuda territorial que tiene el Estado con las comunidades indígenas.

Malig partió afirmando que eso fue lo que se quiso hacer, de forma fallida, en 2018. “Si el artículo 20 letra b) reconoce un problema de tierras, lo que se intentó ver es cuál es la dimensión de ese problema para saber cuál es el costo y así estimar un plazo en una eventual solución”, dijo ante los diputados.

Sobre el mismo tema, el jefe del organismo admitió que la idea de catastrar no es “sencilla” ya que en general las aplicabilidades reconocen un “desmedro” de tierras a las comunidades, pero no siempre especifica el tamaño de la pérdida territorial.

Según sus palabras el asunto es así.

No es posible tenerlo dimensionado, más aún considerando que eso solo refiere a los problemas de tierras mencionados como desmedro a través de un título de merced. Como bien se sabe, en la Región de Los Lagos prácticamente no hay títulos de merced, sino que contamos con títulos de realengos y de comisario que, muchas veces, tampoco están dimensionados. Por ende, si no están dimensionados, difícilmente podemos cuantificar una superficie y magnitud del problema, y mucho menos una solución y presupuestarla para uno o varios años.

Director de la Conadi, Ignacio Malig, ante la comisión investigadora

Pese a todas estas dificultades, Malig confía en que podrán hacerlo. “La intención es avanzar rápido, queremos que esto quede, que sea algo permanente y que le sirva no solo a nuestro gobierno sino que a los que vengan para poder tener certeza. Mucho del descontento que hay en La Araucanía es porque no han habido respuestas oportunas y la gente espera más allá de lo debido porque no se les ha dicho nunca qué es lo debido”, plantea el director a este medio.

Tarea fácil, compleja o imposible, por ahora el gobierno corre contra el reloj. En seis meses deberá demostrar si es capaz de hacer lo que en casi 28 años de Ley Indígena ningún gobierno ha hecho.

Revisa los otros cinco reportajes de este especial de La Tercera