De “negar la sal y el agua” hasta “ahogar al gobierno”: ¿Qué tan dura ha sido la oposición con Piñera y Boric?

“Siento que hay un sector de la derecha que decidió ahogar al gobierno, cerrar todas las puertas”, dijo en el programa Tolerancia Cero, de CNN Chile, el senador Ricardo Lagos Weber (PPD) el pasado 5 de mayo. Su comentario nació a propósito de las dificultades que ha tenido el gobierno de Gabriel Boric para llegar a un acuerdo para cumplir con una de sus promesas de campaña: una reforma previsional, en la que el destino del 6% extra de cotización ha sido el principal punto de desencuentro.

Pero más allá de las pensiones o del duro revés que sufrió en la Cámara de Diputados en abril de 2022 con el rechazo de la Reforma Tributaria, las palabras de Lagos Weber cristalizaron un debate político que se ha dado con especial fuerza en los últimos años: si la oposición que vivió el gobierno de Sebastián Piñera -en medio del estallido social y la pandemia- fue más o menos obstruccionista que la oposición que hoy enfrenta el gobierno del exlíder estudiantil.

Ya en junio de 2018, recién comenzado su segundo mandato y ante críticas por la “sequía legislativa” de su gobierno, Piñera acusó que “hay sectores de la oposición que se han dedicado a obstruir todo lo que hace nuestro gobierno. El camino de negar la sal y el agua es un mal camino para Chile”. Desde la otra vereda, el actual Mandatario ha realizado más de un mea culpa por su rol como diputado opositor a Piñera.

“Yo sé que desde la oposición deben estar pensando es muy fácil decirlo ahora que eres gobierno, pero cuando eras oposición nos sacaste la cresta. Hay algo de cierto en eso y ahí hay un aprendizaje”, confesó Boric en noviembre pasado, cuando pidió superar las lógicas de gobierno-oposición para sacar adelante la agenda de proyectos de ley para adecuar diferentes normas ante el aumento de la delincuencia y el crimen organizado en el país.

“En el régimen presidencial chileno es el Presidente de la República quien tiene la iniciativa legislativa exclusiva en los principales temas, especialmente en los que están ligados a su programa de gobierno”, explica el exasesor de la Secretaría General de Gobierno (Segpres) en el segundo gobierno de Bachelet y también exintegrante del Comité Técnico de Admisibilidad del segundo proceso constitucional, el cientista político Tomás Jordán (DC).

Por ello, como una forma de medir y comparar qué tanto la oposición ha dilatado o entorpecido la tramitación legislativa de los proyectos de ley enviados por cada Presidente al Congreso, La Tercera analizó la totalidad de los “mensajes presidenciales” presentados al Parlamento por Sebastián Piñera, en sus cuatro años de mandato, y por Gabriel Boric, en sus primeros dos años en La Moneda.

“Como una primera aproximación para ver el nivel de obstruccionismo de una oposición, es correcto partir por el porcentaje de los proyectos que fueron enviados por el gobierno”, explica el Dr. Christopher Martínez, director del Magíster en Política y Gobierno de la Universidad de Concepción.

En términos brutos, durante los primeros dos años de su segundo gobierno (2018-2019), el expresidente Piñera envió al Congreso 136 iniciativas de ley, un número más bajo que lo realizado en la segunda parte de su gobierno (2020-2021), donde alcanzó los 186 mensajes. Estos datos, comparados con los 161 proyectos de ley presentados en la primera mitad del mandato de Boric (2022-2023), arrojan que el actual gobierno ha sido más activo en presentar leyes al Congreso que lo que fue Piñera durante el mismo periodo de tiempo.

“La cantidad de proyectos de ley te provee una foto bien general, porque en el fondo estamos hablando de números y no de la calidad o la importancia de esos proyectos. Puede que el Ejecutivo logre aprobar el 95% de sus proyectos enviados, pero ese 5% restante que no se lograron aprobar eran los importantes que estaban en su programa”, matiza Martínez.

Al interior del Congreso, la tramitación y eventual aprobación de un proyecto de ley comienza por su iniciativa: el proyecto puede nacer en un mensaje del Presidente -quien tiene la atribución exclusiva en materias de tributos o presupuesto de la nación- o en una moción parlamentaria de cualquiera de los miembros. Luego, el proyecto debe pasar por el primer y segundo trámite constitucional, donde los congresistas de la Cámara de Diputados y el Senado deben debatir, corregir y votar el proyecto.

Por ello, es en el llamado “trámite legislativo” donde, para los expertos, se puede poner en evidencia qué tanto una oposición se vuelve “obstruccionista” e impide que las iniciativas de ley del gobierno se conviertan en realidad. Desde el punto de vista de la oposición, es el momento para forzar a negociar al gobierno y lograr, mediante acuerdos, que se suavicen o corrijan aspectos que, de ser votados, serían rechazados por los parlamentarios.

¿Qué tanto éxito han tenido los últimos dos gobiernos en conseguir que se tramiten sus proyectos de ley? En términos porcentuales, en la primera mitad de su segundo gobierno, Piñera logró que sólo un 39% fueran tramitados totalmente por el Congreso. Mientras que en su segunda mitad, este indicador subió a un 51,5%. Boric, en tanto, en sus dos primeros años en La Moneda tuvo una efectividad de un 57,8%, la más alta de los tres periodos analizados.

“Yo haría una distinción entre los mensajes presidenciales que están ligados al programa de gobierno o a los principales temas que para el gobierno son relevantes, de aquella agenda legislativa secundaria y de aquella agenda legislativa extraordinaria que aparece por la coyuntura”, matiza Jordán.

Prueba de ello es el efecto que tuvo en el desempeño de la primera mitad de Piñera el estallido social de octubre de 2019, o el Covid-19, que convulsionó su segunda mitad de mandato, pero que al mismo tiempo generó la tramitación rápida de una serie de iniciativas legales para enfrentar los efectos de la pandemia. Lo mismo ha ocurrido, detallan los entendidos, con la tramitación de la agenda de seguridad durante el gobierno de Boric.

Otro indicador que, a juicio de cientistas políticos y expertos, permite medir qué tanto consenso o qué tanta obstrucción han debido enfrentar las iniciativas de ley presentadas por cada uno de los presidentes, es medir cuánto tiempo se ha demorado la tramitación de los mensajes presidenciales.

“La agenda legislativa se compone de aquellos proyectos que están en tabla, en comisión o en sala. La posibilidad de poner los proyectos en tabla tiene que ver con el control que tenga el gobierno de las instancias de decisión y de las urgencias legislativas”, explica Marcel Aubry, académico del Instituto de Estudios Internacionales (IEI) de la Universidad de Chile. “En la medida en que no cuenta con una y que a la otra no se le está dando todo el seguimiento que se debería, entonces se dificulta avanzar en los proyectos de ley”, complementa el sociólogo.

Bajo esta mirada, en la primera mitad del segundo mandato de Piñera la tramitación de todos los mensajes tomó en promedio 306 días. Pero en sus dos años siguientes, el tiempo se redujo casi a la mitad, llegando a un promedio de 174 días de tramitación por mensaje. Mientras que a Boric, en su dos primeros años le tomó 184 días tramitar cada iniciativa, muy por debajo del mismo periodo de Piñera y levemente por encima del periodo 2020-2021.

Por otro lado, considerando sólo el grupo de los mensajes presidenciales que fueron totalmente tramitados por el Congreso, y que por tanto quedaron listos para convertirse en ley, los resultados son similares. En sus primeros dos años, Piñera logró tramitar con éxito sus proyectos en un promedio de 161 días, mientras que en su “segundo tiempo” ese valor bajó considerablemente a 105 días. Boric, por su parte, requirió 115 días de promedio para sacar adelante sus iniciativas de ley.

Pese a que son mínimos los casos, donde públicamente se manifiesta un eventual “obstruccionismo” de cada una de las oposiciones, es en la votación mayoritaria en contra a alguna de las iniciativas, ya sea en la Cámara o en el Senado. Sus efectos se han dejado sentir de manera equitativa para los dos gobiernos, ya que tras un rechazo de cualquiera de los plenos, la iniciativa no puede volver a ser discutida durante un año.

Esta situación tuvo que ser enfrentada en dos oportunidades por Sebastián Piñera en los dos primeros años de su segundo gobierno: en 2018, con el rechazo al veto que presentó al proyecto de reajuste del ingreso mínimo, y en 2019, cuando su iniciativa de instalar un sistema de selección por mérito en establecimientos educacionales de alta exigencia académica fue desechado por la Cámara de Diputados.

En los posteriores dos años de su periodo, Piñera chocó otras dos veces con el mismo obstáculo del rechazo: primero en abril de 2021 con un proyecto para aplazar -producto de la pandemia- el cierre de faenas mineras; el segundo, un mes más tarde, en abril de 2021, con otra iniciativa para regular los cambios de fondos de pensiones.

Boric, por su parte, también ha debido enfrentar en dos oportunidades el rechazo del Parlamento: primero en abril de 2022, cuando sufrió una derrota estratégica en su proyecto de ley del quinto retiro de fondos de pensiones, con el que buscaba desactivar la iniciativa liderada por la diputada Pamela Jiles, y el segundo, el más doloroso de todos, cuando se desechó incluso la idea de legislar una reforma tributaria, en marzo de 2023.

Un tercer punto de vista sobre el obstruccionismo de la oposición, afirman los conocedores del tema, es medir cuántas “urgencias” ha necesitado enviar el Presidente de la República. En términos simples, y dado que la tramitación de una ley no está sujeta a un tiempo determinado, el Primer Mandatario puede hacer presente cuán urgente debe ser la discusión de un proyecto sobre otro.

Existen tres urgencias en el trámite legislativo: “simple”, que implica que la iniciativa debe ser discutida y despachada por la Cámara respectiva en 30 días; “suma”, que requiere lo mismo pero en 15 días, y “discusión inmediata”, que acorta los plazos a sólo seis días. Pero las atribuciones con las que cuentan los comités parlamentarios y los presidentes tanto de la Cámara de Diputados y del Senado, para organizar el orden en que se discuten y votan los proyectos, pueden llevar a que esas urgencias no sean respetadas y tengan que ser renovadas de manera reiterada.

“Las urgencias muestran que el Presidente sólo puede avanzar en su agenda, y no necesariamente en lo que quiere aprobar, en la medida en que presiona al Congreso con las urgencias. Lo ocupa como una herramienta extraordinaria para impulsar su agenda, porque se ve atrapado en este gran bloqueo del Congreso y recurre a una de las herramientas que tiene”, explica Jordán.

De esta manera, los datos muestran que en los primeros dos años del segundo periodo de Piñera se presentaron un total de 1.340 urgencias, con un promedio de 9,9 urgencias por cada mensaje. En su segunda mitad, las urgencias aumentaron a 1.389, pero al existir una mayor cantidad de mensajes el promedio bajó a 7,5 urgencias por mensaje.

Luego, en los dos primeros años del actual mandato de Gabriel Boric se registra el menor uso de urgencias legislativas, con 1.092, llevando a un promedio de 6,8 urgencias por iniciativa de ley enviadas al Congreso.

Para el sociólogo Christopher Martínez, “es llamativo el porqué el Presidente Boric no ha recurrido tanto a las urgencias, siendo que es una atribución discrecional del Ejecutivo. Piñera tiene aproximadamente un 30% más de uso de urgencias que Boric”. En la misma línea, el académico de la Universidad de Concepción afirma que “el uso de las urgencias es estratégico: puedes utilizarlas para ver cómo viene la votación, para ver si vas a tener suficiente apoyo en la sala, para sacar a la oposición al pizarrón en temas que son sensibles. Quizás en ese sentido el gobierno del Presidente Boric no ha sido tan fino”, asegura.

Finalmente, otro indicador para medir un eventual obstruccionismo del Congreso está en las acusaciones constitucionales, las interpelaciones a ministros de Estado y las comisiones investigadoras votadas en el Parlamento. Comparativamente, la primera mitad del segundo gobierno de Sebastián Piñera es la que más ha sufrido con este tipo de herramientas, que están dentro de las atribuciones constitucionales de los congresistas.

Así, entre 2018 y 2019 el gobierno anterior vivió cinco acusaciones constitucionales, una de ellas contra el propio Piñera, que fue rechazada, y otra contra el exministro de Interior Andrés Chadwick, la que fue aprobada y le significó la suspensión de cinco años en cualquier empleo o función pública. Entre 2020 y 2022, el Mandatario fue acusado por segunda vez, y Víctor Pérez, jefe de gabinete, renunció a su cargo cuando un libelo en su contra pasó al Senado. Además, en ocho oportunidades sus ministros fueron interpelados -cinco de ellos sólo entre el 7 de enero y el 3 de marzo de 2020- y se levantaron 45 comisiones investigadoras.

Comparando los mismos dos primeros años de gobierno en el caso de Gabriel Boric (2022–2023), durante su ejercicio se acusó constitucionalmente a cinco ministros -todas rechazadas-, se interpeló a tres secretarios de Estado y se generaron 38 comisiones investigadoras.

Quien vivió de cerca parte de ese proceso fue el exsecretario general de la Presidencia de Piñera entre 2021 y 2022, Juan José Ossa (RN). A su juicio, “estas cifras dan cuenta de que durante el segundo gobierno de Sebastián Piñera la oposición fue inusualmente dura. Pero hay algo que va más allá de los números y que dice relación con el momento social, económico y político en el cual esto ocurrió”.

Según los cálculos realizados por el propio Ossa y que fueron expuestos en el fallido segundo proceso constitucional, las acusaciones, interpelaciones y comisiones investigadoras significaron el uso de más de mil horas legislativas en el Congreso. “Cuando tú eres una oposición obstruccionista, dura y desleal en un momento de tanta fragilidad como cuando se vivió una pandemia mundial, rompes todos los códigos y las reglas de convivencia republicana”, concluye Ossa.

Desde otra mirada, el sociólogo Martínez matiza explicando que si bien estas herramientas permiten, por un lado, medir cuán combativa es la oposición, al mismo tiempo “es una medición de cuánto cumple el Congreso con su rol de fiscalizar los actos de gobierno”.