Constanza Hube, abogada: “Los llamados a ejercer un parlamentarismo de facto no hacen más que debilitar las instituciones”

Los proyectos y mociones presentados desde el Congreso y que son inconstitucionales han sido parte de varios debates desde antes que estallara la crisis social. Esto se agudizó tras el 18 de octubre y durante el desarrollo del coronavirus. Uno de los últimos episodios fueron las críticas del Gobierno a las indicaciones hechas por diputados de oposición en el proyecto de protección del empleo, las que fueron rechazadas luego en el Senado. En esta entrevista, Constanza Hube, abogada constitucionalista de la Universidad Católica e integrante del comité asesor de Re:Constitución, aborda cuáles podrían ser las razones y las consecuencias de este tipo de mociones.

Hube señala que “en la situación delicada y extraordinaria en la que nos encontramos, cada uno tiene que cumplir con su rol de manera responsable: el Gobierno, el Congreso, los ciudadanos, tenemos que comportarnos de manera responsable. Pedir respetar las cuarentenas, respetar el toque de queda. Y si se le pido eso a la ciudadanía, lo mínimo que se le puede pedir a las autoridades es que ellas también respeten su campo de acción y sus atribuciones”.

¿A qué atribuye este exceso de proyectos y mociones abiertamente inconstitucionales?

Es una práctica frecuente por parte de los parlamentarios ingresar proyectos de ley e indicaciones inconstitucionales, especialmente en lo que concierne a materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Es algo que viene de antes de la crisis social, sin perjuicio de que en realidad en la crisis se ha mostrado con mayor evidencia. Y tiene que ver con una tensión histórica entre el Congreso y el Presidente, ejemplos hay varios en nuestra historia. Sin embargo, esto no justifica que algunos parlamentarios pretendan atribuirse facultades que son propias del Presidente, y que existen razones fundamentadas para que así sea, como todo lo que tiene que ver con el gasto público.

¿Y cómo explica que se atribuyan facultades que no tienen?

La historia constitucional de Chile ha estado cruzada por la tensión entre estos dos órganos, que se han disputado sistemáticamente mayores cuotas de poder. El gran problema, sobre todo en los últimos años, es que prácticas como la presentación de proyectos de ley y modificaciones constitucionales han ido aumentando significativamente. El gran problema es que muchas de ellas se someten a votación y se declaran admisibles por constitucionalidad, aun cuando incluso se reconoce que son inconstitucionales.

Hay algunos diputados y senadores que han hablado de un parlamentarismo de facto, ¿qué te parece el término?

Los llamados a ejercer una suerte de parlamentarismo de facto, a sabiendas de proyectos o indicaciones inconstitucionales, no hacen más que debilitar las instituciones y generar un manto de duda en la ciudadanía respecto de las verdaderas atribuciones que tiene una u otra autoridad. Al final del día generan confusión respecto de quién tiene la razón en un escenario donde lo que debiera primar es claridad y certeza. Desde mi perspectiva no existe jurídicamente un parlamentarismo de facto. Ejercer un parlamentarismo de facto implica vulnerar el estado de derecho, y vulnerar las reglas básicas de la democracia que tienen que ver con que nos gobernamos por reglas y no por personas, y que tanto gobernantes como gobernados se sujetan a las mismas normas.

¿Cuáles son las consecuencias de que las instituciones se terminen debilitando?

Las afecta completamente. Todos perdemos. La base de la democracia en un estado de derecho en serio es que nos gobernamos por las reglas, no por las personas. Sin esta regla básica no hay certeza jurídica y al final se da el paso de que nos quedemos gobernados bajo la discrecionalidad de la autoridad de turno. Acá hay algo importante que tener en cuenta: los senadores y diputados, al incorporarse al Congreso, juran o prometen guardar la Constitución sujetando el ejercicio de su cargo a las reglas del juego vigente.

¿Y cuáles son los riesgos?

Si los propios parlamentarios no respetan las reglas del juego que tenemos ¿qué nos queda? Sobre todo tomando en consideración el escenario del proceso constituyente que ahora está medio stand by. Antes de cambiar las reglas las reglas del juego vigentes, primero tenemos que respetar las reglas que tenemos. Entonces, el debilitamiento institucional es muy fuerte en términos de que si los parlamentarios no respetan las reglas que juraron o prometieron respetar, ¿qué queda para el resto?

¿Quién gana o quién pierde con estas mociones inconstitucionales?

Desde mi perspectiva, todos perdemos cuando pasan este tipo de cosas... Pueden haber ganadores circunstanciales para la opinión pública respecto de promover ciertos temas que pueden ser populares. Pero esos ganadores circunstanciales van a hacer que el sistema y la institucionalidad pierdan en su totalidad.

¿Ha llegado el momento de pasar a un nuevo sistema de gobierno que evite que esto ocurra? Se han hecho varias críticas sobre el hiperpresidencialismo…

Creo que son dos cosas diferentes. Primero, es importante que, antes de cambiar las reglas del juego, se respeten las que ya tenemos. No puede ser la vía de cambiar las reglas del juego el no respetar las que tenemos actualmente. Y segundo, en ese escenario, se reivindica el rol del Tribunal Constitucional como garante al ejercer control de la constitucionalidad. Tiene que haber algún órgano, en este caso tenemos al TC, que se haga cargo de las situaciones en las cuales los parlamentarios no cumplan con la Constitución. Desde mi perspectiva, si existía un cuestionamiento respecto del rol del TC, este tipo de acciones por parte de los parlamentarios muestran la necesidad de tener un control de constitucionalidad activo. Un tercer punto: podríamos cuestionarnos, sobre todo en el escenario de discusión constitucional como el que estamos, si pasar de un sistema presidencial o a uno semipresidencial, o bien meterle mano al presidencialismo que tenemos. Sin duda, es necesario tener un cambio en términos institucionales.

Días atrás, el diputado Iván Flores (en entrevista a El Mercurio) defendió que se ingresaran indicaciones inconstitucionales para poner en debate temas relevantes, más allá de si eran de atribución exclusiva del Presidente. ¿Hasta qué punto es aceptable este argumento?

Más allá de lo bien inspirado que pueden estar los proyectos de ley, transgreden reglas constitucionales que son claras. La verdad es que es bastante lamentable que un parlamentario, que es expresidente de la Cámara de Diputados, lo diga de esa manera, abiertamente. Eso significa derechamente atribuirse más autoridad y derechos de los que expresamente le entrega la Constitución. Es muy lamentable y muy riesgoso que él reivindique que los parlamentarios puedan presentar proyectos de ley o indicaciones abiertamente inconstitucionales. Uno puede discutir la iniciativa exclusiva del Presidente y por qué es relevante. Uno de los puntos en ese contexto es que el Presidente tiene responsabilidad fiscal, está a cargo de “la caja” ¿Por qué muchas veces los parlamentarios no tienen iniciativa para motivar ciertos proyectos de ley que implique aumento de gasto? Porque no tienen responsabilidad en materia de gasto público. El nivel de demagogia y de populismo que se podría generar es demasiado alto.

¿Cómo se puede solucionar esto, o cuáles son las vías para solucionarlo?

La propia mesa de la Cámara de Diputados y del Senado puede parar la tramitación de proyectos que consideren que son inconstitucionales. Esa era una práctica que era más utilizada en años anteriores y se ha ido utilizando bastante menos. El gran problema es que se ha sometido a votación por mayoría simple para que se determine si es o no constitucional un determinado proyecto de ley. Se utiliza un razonamiento político y no uno técnico. Es una herramienta que se ha visto distorsionada y precarizada en varios proyectos de ley.

¿Hay más opciones?

Otra herramienta sería recurrir al TC a través de lo que se denomina control de la constitucionalidad preventivo, o sea cuando se estima que hay una disposición que es inconstitucional respecto de un proyecto de ley que se está tramitando. La idea sería evitar una proliferación de esos requerimientos (...). Se podrían hacer cambios de lo que es la regulación interna del Congreso para evitar que esas cosas pasen. Por ejemplo, darle una mayor responsabilidad a la secretaría. (Otras medidas) serían eventualmente hacer ciertas modificaciones respecto de los requisitos que se establezcan en las mociones, que se argumenten que son constitucionales.

El actual presidente de la Cámara de Diputados, Diego Paulsen, cree que una forma de frenar estas mociones inconstitucionales es implementar un sistema con un informe de la secretaría firmado por el secretario en cada proyecto que sea inadmisible, en los cuales la secretaría defenderá esto cuando sea reclamado por parlamentarios en la sala.

A eso me refiero con establecer ciertos filtros internos. Otra propuesta, es que en los proyectos donde exista un número determinado de reservas constitucionales, pasemos necesariamente a la Comisión de Constitución, de tal manera que ahí se genere una discusión y necesariamente se tenga que invitar a expertos. Sobre todo en materia de forma, en materia de fondo es más discutible. Una medida que se podría adoptar para ordenar el trabajo legislativo y así evitar la llamada ‘marea legislativa’ -que entrampa y obstaculiza el correcto funcionamiento legislativo-, es establecer una instancia previa de análisis técnico/jurídico de proyectos de ley, que revise e informe sobre la (in)admisibilidad constitucional de los diversos proyectos que se presenten y que proponga refundir iniciativas legales iguales o similares. Esto último, sin duda, reduciría el riesgo de tramitar proyectos de ley inadmisibles y aliviaría la carga de la Sala y las comisiones, permitiendo agilizar la tramitación legislativa.