Explicador Constitucional: ¿Qué dice la propuesta de nueva Constitución respecto de las pensiones, las AFP y la seguridad social?

En la propuesta de nueva Constitución que elaboró la Convención Constitucional el pleno aprobó un artículo que establece el derecho a la seguridad social, que es la norma que hay que mirar si se quieren ver los lineamientos generales sobre pensiones, entre otros elementos que son parte de la seguridad social.

Se trata del artículo 45. Dicha norma plantea lo siguiente:

1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social, fundada en los principios de universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, igualdad, suficiencia, participación, sostenibilidad y oportunidad.

2. La ley establecerá un sistema de seguridad social público, que otorgue protección en caso de enfermedad, vejez, discapacidad, supervivencia, maternidad y paternidad, desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y en las demás contingencias sociales de falta o disminución de medios de subsistencia o de capacidad para el trabajo. En particular, asegurará la cobertura de prestaciones a quienes ejerzan trabajos domésticos y de cuidados.

3. El Estado define la política de seguridad social. Esta se financiará por trabajadoras, trabajadores, empleadoras y empleadores, a través de cotizaciones obligatorias y rentas generales de la nación. Los recursos con que se financie la seguridad social no podrán ser destinados a fines distintos que el pago de los beneficios que establezca el sistema.

4. Las organizaciones sindicales y de empleadores tienen derecho a participar en la dirección del sistema de seguridad social, en las formas que señale la ley.

Artículo 45 de la propuesta de nueva Constitución

Este artículo surgió de la comisión de Derechos Fundamentales. En la propuesta de nueva Constitución está ubicado en el capítulo II sobre “Derechos fundamentales y garantías”.

En la Constitución vigente hay que ir al artículo 19 para ver el “derecho a la seguridad social”, que se encuentra en el Capítulo III de los derechos y deberes constitucionales. Esa norma es la que dice que “la Constitución asegura a todas las personas” y luego enumera los derecho y deberes. En el número 18 de ese artículo se lee lo siguiente:

El derecho a la seguridad social.

Las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado.

La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias.

El Estado supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social.

Artículo 19 Nº 18 de la Constitución vigente

Ambos textos establecen que la seguridad social es un derecho, en eso no hay cambios. El legislador define en ambos casos lo que significa la seguridad social, pero a diferencia del texto vigente, la propuesta de nueva Constitución enumera ciertos pilares o características de este sistema, donde se mencionan específicamente algunas causales en las cuales se otorgará especial protección.

Una de las diferencias entre ambos textos es que la actual Constitución señala que “la ley podrá establecer cotizaciones obligatorias”, esto significa que se permite que la ley pueda establecer cotizaciones obligatorias, pero la Constitución no lo hace obligatorio. En cambio, la propuesta de nueva Constitución establece que esto efectivamente será financiado con aportes de los trabajadores, empleadores y del Estado, ya que se señala que la política de seguridad social “se financiará por trabajadoras, trabajadores, empleadoras y empleadores, a través de cotizaciones obligatorias y rentas generales de la nación”.

Ninguna de las dos constituciones define cómo funcionará el sistema de seguridad social. En la actual Constitución se dice explícitamente que las prestaciones podrán ser otorgadas mediante instituciones públicas o privadas, y en el texto propuesto por la Convención si bien no se menciona nada al respecto, eso también podría ocurrir si así lo define el legislador.

Lo que sí menciona la propuesta constitucional de la Convención es que “el Estado define la política de seguridad social”, eso significa que el Estado tendrá el rol de establecer esta política, pero no necesariamente será el único que otorgue prestaciones y participe en el sistema de seguridad social, ya que eso quedará en manos del legislador, es decir, del Poder Legislativo. Por lo tanto la eventual ley que regule esto podría darle espacio para que los privados sigan participando.

Otro cambio del texto propuesto es que se señala que “las organizaciones sindicales y de empleadores tienen derecho a participar en la dirección del sistema de seguridad social”. Eso no lo contempla la Constitución vigente.

Ninguna de las dos constituciones habla de la inexpropiabilidad de los fondos de pensiones. Actualmente hay un proyecto de ley que presentó el gobierno en ese sentido, pero en caso de aprobarse, solo regiría para la Constitución vigente. En el debate que hizo la Convención Constitucional se rechazaron todas las ideas que iban en ese sentido, por lo que no quedó establecido en el texto. Lo único que quedó es una frase del punto 3 del artículo 45 de la propuesta: “Los recursos con que se financie la seguridad social no podrán ser destinados a fines distintos que el pago de los beneficios que establezca el sistema”.

Lo que sí, es que en el texto propuesto está regulado todo el tema de la expropiación, por lo que de producirse una eventual una expropiación de los actuales fondos que tienen acumulados las personas y que son de su propiedad, se deberá pagar el justo precio. En todo caso, tampoco se ha propuesto expropiar los recursos de las personas y eso nunca fue parte del debate constitucional.

Tal vez el cambio más importante es que actualmente la Constitución vigente entrega al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para legislar sobre seguridad social. Además, ambas Cámaras del Congreso -diputados y senadores- actualmente deben aprobar cualquier proyecto de ley sobre seguridad social antes de que sea ley.

En cambio, la propuesta constitucional que se votará en el plebiscito no contempla que este tipo de materias pasen por dos cámaras ya que no quedó dentro de las atribuciones que tendrá la Cámara de las Regiones para legislar. Tampoco es parte de las leyes de concurrencia presidencial, es decir, se termina la iniciativa exclusiva presidencial en este tema. No requerirá patrocinio del Presidente, salvo que ello involucre directamente recursos fiscales.

La ley tendrá que definir cómo funcionará el sistema, por ejemplo, si podrá haber prestadores públicos y además privados; y también deberá definir si será un sistema de capitalización individual, de reparto, o mixto; entre otros temas. Por lo tanto el futuro de las actuales AFP dependerá de la ley que defina el sistema de seguridad social.

Una de las dudas que también queda es cómo se financiará la administración del sistema, ya que el texto propuesto plantea que los recursos que financien este sistema solo se pueden destinar al pago de los beneficios. Eso también lo tendrá que definir la ley.

La propuesta constitucional que se votará en el plebiscito establece que el Presidente de la República deberá presentar un proyecto de ley que tenga por objeto la creación, adecuación e implementación del sistema de seguridad social en el plazo de doce meses una vez publicada la eventual nueva Constitución. Además, establece que “el Poder Legislativo deberá concluir la tramitación de estos proyectos en un plazo no superior a veinticuatro meses contados desde la fecha de su presentación”.

1. El derecho a la seguridad social está presente en ambos textos constitucionales. La propuesta que se votará en el plebiscito define una serie de principios que se deberán incorporar en el sistema, y enumera varias causales en las cuales se deberá otorgar protección.
2. El futuro de las AFP aún no está claro. La propuesta de nueva Constitución no define de qué manera deberá funcionar el sistema, cuál será el eventual rol que puedan tener los privados, ni si el sistema será de capitalización individual, de reparto, o mixto. Todo eso quedará en manos de la ley.
3. La Constitución vigente señala que la ley puede, si así lo desea, establecer cotizaciones obligatorias. La propuesta constitucional de ahora plantea que la política de seguridad social “se financiará por trabajadoras, trabajadores, empleadoras y empleadores, a través de cotizaciones obligatorias y rentas generales de la nación”.
4. Tal vez el mayor cambio es que actualmente los proyectos de seguridad social son de iniciativa exclusiva del Presidente. En cambio, la propuesta constitucional no contempla a la seguridad social como las leyes de concurrencia presidencial necesaria, salvo que irrogue directamente gastos al Estado. Tampoco contempla que este tipo de materias deban ser tramitadas por la Cámara de las Regiones.