La Constitución y los quórums: ¿Estabilidad o poder de las minorías?

La frase del asesinado senador y fundador de la UDI, Jaime Guzmán, considerado ideólogo de las bases de la actual Constitución, se suele repetir cuando se abordan las posibilidades de cambios en la Carta Fundamental.

"(...) En vez de gobernar para hacer, en mayor o menor medida, lo que los adversarios quieren, resulta preferible contribuir a crear una realidad que reclame de todo quien gobierne una sujeción a las exigencias propias de ésta. Es decir, si llegan a gobernar los adversarios que se vean constreñidos a seguir una acción no tan distinta a la que uno mismo anhelaría, porque el margen de alternativa que la cancha imponga de hecho a quienes juegan en ella, sea lo suficientemente reducido para hacer extremadamente difícil lo contrario”, señaló el abogado constitucionalista al explicar –en 1979- el espíritu de la existencia de “quórums”, número de votos que se requiere para modificar la Constitución o una ley.

Este requisito ha sido permanente objeto de debates y críticas particularmente desde la izquierda, donde abogados constitucionalistas como Fernando Atria han señalado que dada la alta cantidad de respaldo necesario “se trataba de manipular las reglas para que solo la derecha pudiera ganar, para que ella ganara incluso cuando perdiera”.

En el inciso final del artículo 66 de la Carta Fundamental se señala que por regla general las materias de proyectos de ley, de leyes comunes o simples, requerirán para su aprobación del voto favorable de la mayoría de los miembros de las Cámaras, actualmente 79 en el caso de los diputados y 22 en el caso de los senadores.

Los denominados quórums supramayoritarios (aquellos que requieren de mayorías más altas) tienen adherentes y adversarios. Quienes los defienden argumentan que su existencia tiende a producir mayor estabilidad político-normativa y que ayuda a proteger a las minorías del poder de las mayorías. El contraargumento señala, por su parte, que este tipo de quórum entrega una suerte de poder de veto a las minorías, lo cual restringe el sistema democrático.

Si se quisiera ejemplificar las tensiones que genera el sistema de quórums en el Parlamento no hay que revisar mucho más atrás. Hace poco más de un mes, el 7 de enero pasado, el Senado -en una jornada marcada por un extenso debate- rechazó la idea de legislar el proyecto de reforma constitucional sobre dominio y uso de aguas que buscaba consagrar el agua como un bien de uso público.

La discusión se dio así: diecinueve senadores hicieron uso de la palabra; del total de los presentes, 24 votaron a favor del proyecto de reforma constitucional, pero 12 lo hicieron en contra. La norma fue rechazada puesto que se requerían dos tercios para su respaldo, es decir, 29 votos. Con este resultado el proyecto ya no puede seguir la tramitación que inició en 2008 y si sus autores desean insistir, deberán presentar un nuevo texto en el futuro.

Lo concreto es que la existencia de quórums supramayoritarios no es exclusiva de la Constitución chilena –son parte de las Cartas Fundamentales de países tan diversos como Estados Unidos, Austria o Uruguay- y es por ello que sus defensores suelen señalar que quienes los critican suelen confundir el argumento político frente al origen de la norma con las consecuencias de las mismas.

Para el abogado Jaime Bassa -quien lanzó el libro Constituyentes sin poder a fines de diciembre pasado- el principal problema de la existencia de este tipo de quórums es que se le impide a cualquier tipo de mayoría llevar adelante su programa de gobierno si no cuenta con la concurrencia del grupo opuesto. “El argumento siempre ha sido tratar de generar e incentivar los grandes acuerdos y consensos como si la decisión que toma una mayoría parlamentaria fuera una decisión espúrea, que no tiene legitimidad suficiente”, dice. “Yo creo –agrega- que una de las formas de fortalecer la legitimidad del Congreso Nacional y el reconocimiento de los partidos, instituciones y parlamentarios es precisamente volviendo a recuperar el valor de la mayoría, el valor democrático de la mayoría”.

Pese a ello, el abogado y profesor de la Universidad de Valparaíso también asume que se deberían contar con distintos tipos de quórums, al menos tres: ley simple para la gran mayoría de las leyes, quórum calificado de mayoría absoluta para las leyes más importantes y un quórum especial para reformas constitucionales. “Sería razonable que la Constitución tenga un quórum distinto superior a la mayoría absoluta, pero no se justifica, en ningún caso, que ese quórum sea tan alto como los ⅗ y para las materias más sensibles sea de ⅔. Yo pensaría en eso: una simplificación absoluta del sistema de quórums”, remata Bassa.

La discusión -en todo caso- da para múltiples posturas. En un texto publicado por la Universidad de Chile, Atria, por ejemplo, señala que en el marco de la nueva Constitución se debería volver a un mecanismo de reforma constitucional por mayoría absoluta de parlamentarios, como establecía la Constitución del 25. Y la académica del Instituto de Asuntos Públicos de esa casa de estudios, Claudia Heiss, sostiene -en ese mismo texto- que si la reforma constitucional fuera por mayoría simple o absoluta, es decir, la mitad más uno de los votos, “toda la Constitución estaría abierta a revisión”.

“Hoy en día en Chile para prácticamente cualquier cosa se necesitan 4/7 porque casi todo es orgánico constitucional. Eso hay que eliminarlo para permitir a las mayorías tomar decisiones”, sostiene el abogado Patricio Zapata. “La democracia, no hay que olvidarse nunca, es en primer lugar el gobierno de las mayorías. Sí, es cierto, con respeto a las minorías, pero es el gobierno de las mayorías con respeto a los derechos de las minorías. No es el gobierno de las mayorías obligadas a entenderse siempre con las minorías”, dice el jurista, que sostiene que lo que hace el sistema de quórums suprapartidarios es “desvirtuar esa idea básica”.

Sin embargo, la introducción de rigidez en las distintas Constituciones forma parte de los marcos legislativos de distintos países. Y no pocos coinciden en que una pregunta que debiera hacerse es: ¿en qué materias específicas es conveniente que el proceso legislativo para su reforma se rigidice? Es decir, no todas las democracias consideran mayoría simple para todas las materias legislativas; al contrario muchas utilizan esos mínimos sin que se prohíban necesariamente las modificaciones para proteger áreas en las que se requiere establecer –previos consensos- estabilidad.