¿Un nuevo caso de desarrollo frustrado? El programa de Gabriel Boric

Al leer el programa presidencial del Frente Amplio me ha venido a la memoria el excelente libro de Aníbal Pinto, connotado economista socialista, de fines de los años 50, “Chile: un caso de desarrollo frustrado”. Ese libro refleja como ninguno otro la realidad económica del siglo pasado: la de un país que no logró salir del subdesarrollo.

Es una paradoja que en momentos en que nos acercábamos a la posibilidad de alcanzar el desarrollo, con sus posibilidades y sus limitaciones, surja un programa, supuestamente renovador, que recurre a fórmulas añejas y fenecidas, comprometiendo las bases mismas del desarrollo económico.

Tal vez el ejemplo más elocuente es el de la política exterior y las relaciones económicas internacionales, al sustituir un dinámico proceso de apertura externa de los últimos años y décadas, por una suerte de neo-soberanismo, tirando por la borda lo mucho que se ha avanzado en esta materia.

“Se revisarán los procesos de evaluación y suscripción de tratados comerciales (…) incluyendo una participación vinculante de gobiernos locales y regionales, en el marco de sus competencias, y de los pueblos originarios” (66). Nótese que no se trata de una participación incidente sino vinculante, por lo que prima el parecer de los gobiernos regionales y locales, y de los pueblos originarios, por sobre la voluntad del ejecutivo y el legislativo. Ello es consistente con la afirmación de que la política exterior deja de ser una “política de Estado”, la que califica de “vertical y estática” (63). Piénsese solo en la complejidad del proceso de ratificación de un tratado comercial, enfrentado a esta nueva modalidad.

Ahora bien, uno pudiera pensar que esa es una política hacia el futuro. No es así: el Minrel “deberá revisar los acuerdos comerciales que estén en vigencia para evaluar su pertinencia en el marco del nuevo modelo de desarrollo” (66). Ello introduce un gran elemento de incertidumbre en las relaciones económicas internacionales, la apertura externa, y el respeto por los tratados vigentes. ¿Significa lo anterior que estos serán revisados unilateralmente, como sugiere el texto? ¿Dónde queda el principio Pacta sund servanda (lo pactado obliga), que es la clave del Derecho de los Tratados? Cabe recordar que el texto de la Nueva Constitución que se discute actualmente en la Convención Constitucional “deberá respetar (…) los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes” (art. 135, inciso final de la Constitución). ¿En qué queda todo esto?

Pero hay más. “No se firmarán nuevos tratados comerciales, incluyendo el TPP-11, mientras no se hayan revisado los procesos de participación ciudadana, de gobiernos locales y regionales y de los pueblos originarios, y los parámetros de alineamiento con principios feministas, verdes y descentralizadores” (66). Prescindiendo incluso del TTP-11, sobre el cual subsisten una serie de mitos y prejuicios, la evaluación y revisión de los tratados comerciales vigentes introducirá un gran elemento de incertidumbre, conduciendo a una virtual parálisis en el campo de las relaciones económicas internacionales.

Todo lo anterior se aplica no solo a los acuerdos comerciales sino a los acuerdos sobre inversión: “Se revisarán los procesos de evaluación y suscripción de tratados de inversión bilateral (…). Asimismo, se deberán revisar los tratados de inversión bilaterales vigentes para evaluar su pertinencia en el marco de un nuevo modelo de desarrollo” (67). Valga lo dicho anteriormente sobre los efectos de las medidas anteriores en materia de acuerdos comerciales y de inversión, la gran incertidumbre que introduce, y los efectos de una revisión unilateral en términos de los tratados comerciales y de inversión que han sido ratificados por Chile y que se encuentran vigentes.

Lo que hay detrás de estas medidas y de esta política es un neo-soberanismo que sustituye a la apertura externa y la dinámica inserción internacional que ha caracterizado a la política exterior y la estrategia de desarrollo en los últimos 30 años, y que ha traído progreso y bienestar al país. Un corolario de este neo-soberanismo es que el nuevo horizonte de la política internacional se dirige a la incorporación como miembro pleno del Mercosur, un tratado que nunca ha dado los frutos esperados.

No es el único ejemplo de neo-conservadurismo el que encontramos en la política exterior y las relaciones económicas internacionales. Otro ejemplo es el de las relaciones laborales, más vinculadas a la era industrial que a la era digital. Es así como se extiende la negociación colectiva y la huelga a la administración pública, con señalamiento de que los trabajadores a honorarios y subcontratados pasan a ser funcionarios públicos. Se incluye la negociación colectiva multinivel/ramal -una apuesta que no toma en cuenta la gran heterogeneidad de las empresas chilenas, por ejemplo, en materia de productividad, dentro de una misma rama de actividad- y se extiende la negociación colectiva y la huelga a contratos por obra o faena (87). Se deja sin efecto la reforma laboral del segundo gobierno de Bachelet en términos de la eliminación del concepto de “servicios mínimos”, de la facultad de la empresa principal de sustituir a la empresa contratista, y de la modificación unilateral de turnos y las adecuaciones necesarias, todo ello en el caso de huelga. Se reduce la jornada de trabajo de 45 a 40 horas, con igual remuneración, y se propone una “democratización de la economía” en términos de “la codeterminación en las grandes empresas, mediante un 50% de representación de trabajadores en los directorios” (90). La cogestión de las empresas es la nueva modalidad de la democratización de la economía al interior de las empresas.

Se podrá considerar en su propio mérito cada una de las medidas anteriores, con sus pros y sus contras. Lo que quiero enfatizar es que el conjunto de ellas, en términos de relaciones laborales, da cuenta de las características de una sociedad industrial del siglo XX, más que de una sociedad digital del siglo XXI. Algunos podrán considerar que todo lo anterior es muy “progresista”. Solo queremos llamar la atención sobre los elementos de rigidez y los incentivos al conflicto en las relaciones laborales a que todo ello puede conducir en el sector público y privado.

El programa de Boric y el Frente Amplio tienen un claro sesgo anti mercado, anti sector privado y anti globalización (principalmente en materia de libre comercio). Todo lo anterior lo relaciona con la superación del modelo neo liberal. En su reemplazo propone el concepto de “Estado emprendedor” como el gran articulador de la estrategia de desarrollo. Bajo esta modalidad se comprende, entre muchos otros aspectos, la creación de al menos nueve nuevas empresas estatales: Empresa Nacional del Litio, de Hidrógeno Verde, de Telecomunicaciones, de Administración y Desarrollo de Infraestructura, Comercializadora de Materiales de Construcción, de Industrialización de Viviendas Sustentables, de Tratamiento de Residuos, además de una nueva Banca de Desarrollo y Banco de Viviendas Públicas. Todo lo anterior sin perjuicio de la creación de una gran cantidad de nuevos organismos públicos, que no tenemos la posibilidad de incluir por razones de espacio.

Vayamos al sector productivo y tomemos un solo ejemplo, el del desarrollo minero, entre otros que podríamos mencionar. Bajo el discurso, el relato y la crítica al “modelo extractivista”, como expresión del “neo liberalismo”, sobre cuya relación existen una serie de mitos y prejuicios -ver los libros de Patricio Meller de los últimos tres años sobre los mitos y prejuicios que existen en esta materia- se incluyen un conjunto innumerable de medidas, políticas, agencias, intervenciones, para alejarse del “modelo neo liberal”.

Así, por ejemplo, el desarrollo minero, ahora entendido “como una decisión política y democrática” (ver Manifiesto Programático de 18 de julio) plantea un nuevo régimen de concesión minera que reemplaza la vía judicial -en la actualidad e históricamente en Chile las concesiones mineras se otorgan por vía judicial, lo que sustrae dicho acto jurídico del gobierno de turno- por “un nuevo procedimiento administrativo” de constitución de las concesiones mineras (69). Piénsese lo que ello significa en términos de los niveles de discrecionalidad, o incluso de arbitrariedad o derechamente de politización y hasta de corrupción que puede conllevar el paso de la vía judicial a la vía administrativa en materia de concesiones mineras. Piénsese sobretodo en los problemas vinculados a la certeza jurídica, que es la base del desarrollo minero (y del desarrollo económico en general).

Vayamos ahora del desarrollo minero a las obras publicas, ámbito en el cual el Estado y el sector privado tienen 160 años de historia, desde el gobierno de Manuel Montt hasta nuestros días. Una de las grandes innovaciones -sí, innovaciones- de los últimos 30 años -sí, los últimos 30 años- ha sido el nuevo régimen de concesiones de OOPP, basado en la Ley de Concesiones aprobada bajo el gobierno de Patricio Aylwin, al amparo del cual se han invertido más de US$ 20.000 millones en las más diversas obras de infraestructura. Pues bien, se afirma que el sistema de concesiones no es más que un ejemplo de profundización del neo liberalismo (112). Hay que replantearse este sistema y “repensar el modelo”, incluyendo la creación de una nueva Empresa Pública de Administración y Desarrollo de Infraestructura. Hay que superar el modelo de concesiones, como expresión del neo liberalismo, y poner el acento en el Estado. Una de las mayores innovaciones de los últimos 30 años es sustituida por una vieja receta estatista.

Hemos dado solo algunos ejemplos del sesgo anti mercado, anti sector privado y anti globalización del programa de gobierno del Frente Amplio. Este sesgo se extiende a un gran número de actividades y áreas que van desde la transición energética (“los subsidios e incentivos destinados al fomento de la investigación e innovación se centrarán en las empresas y universidades estatales”, p. 39), vivienda (contempla un proceso de transición “desde un modelo subsidiario a un modelo de inversión estatal en vivienda pública”, con unidades de viviendas “administradas por corporaciones municipales”, incluyendo “viviendas en propiedad colectiva”, 108), educación escolar (en que bajo la égida de una “superación definitiva del modelo educativo neoliberal” se plantea el fin de la subvención y su reemplazo por un “financiamiento basal a la oferta pública de la educación escolar”, 122), educación superior (contemplando un aumento de los aportes basales a la educación superior estatal, ignorando que esta representa solo el 20% de la matrícula), salud (con un traslado del 100% de la población -incluyendo el 7% de cotización- a FONASA, con acceso gratuito y universal), conocimiento, ciencia y tecnología (con un “esquema de financiamiento basal a las universidades estatales”, 206), entre muchos otros.

Ahora bien, el programa de Boric y el Frente Amplio ha sido considerado como “moderado” cuando se le compara con el de Jadue y el PC.

Tomemos un solo ejemplo: el de la política fiscal. El de Boric aspira a recaudar “solo” entre 8 y 8,5% del PIB, comparado con el 11,3% del programa de Jadue. Bástenos con señalar, a modo de comparación, que el programa de Bachelet aspiraba a recaudar el equivalente a 3,2% del PIB en 3-4 años y que solo pudo recaudar 1,7% (entre otras cosas porque el crecimiento promedio del cuatrienio fue de un 1,6%).

Cabe señalar que el programa de Boric aspira a llegar a esa cifra con un 3,5% por concepto de disminución de evasión (esa cifra equivale a la pensión básica universal de $ 250.000 que pretende establecer). ¿Darán esas abultadas cifras o no estaremos generando una falsa expectativa? Se propone, además, recaudar un 2% por concepto de impuesto al patrimonio o a los “super ricos”. Bástenos con señalar, solo a modo de comparación, que en 1990 había 12 países europeos que habían establecido este tipo de impuestos, con grandes promesas y expectativas en sus electorados. Pues bien, hacia 2012 quedaban solo 4 países en esta situación (hoy son dos o tres). La dificultad para determinar el patrimonio fiscal neto, la evasión, y su escaso impacto económico, han sido señalados como algunas de las causas de tan magros resultados (ver The Economist, 6 de julio de 2019), lo que ha llevado a la mayoría de los países europeos a desestimarlo, prefiriendo los impuestos sobre los ingresos.

Frente a las evidentes limitaciones en términos de conseguir los recursos para financiar los enormes compromisos que plantea el programa, y los escasos incentivos en materia de ahorro, inversión y crecimiento, es muy probable que una gestión de gobierno basada en este programa se encamine por una de las características del desarrollo frustrado del siglo XX: una espiral de inflación, déficit fiscal y endeudamiento público (a decir verdad, ya estamos transitando por ese camino, por lo que no se haría más que agravar la situación). Se trata de un verdadero déjà vu de un modelo que mantuvo a Chile en el subdesarrollo, con niveles inaceptables de pobreza y extrema pobreza.

Y suma y sigue. No queremos hacer un análisis exhaustivo del programa de Boric y el Frente Amplio. Hay cosas en las que habría que profundizar, como una propuesta en materia de cultura y el patrimonio que solo cabe calificar de pobrísima -con un sesgo gremial/sindical y muy escasas referencias a las artes en sus distintas manifestaciones-; o la insólita referencia al “involucramiento del Gobierno Regional en todos los proyectos y programas a nivel regional” (181), lo que llevaría a une virtual parálisis de los gobiernos regionales, en plena transición en materia de descentralización, una de cuyas bases es la delimitación de competencias entre los nuevos gobernadores regionales y los delegados presidenciales, bajo el criterio de gradualidad; o la referencia casi temeraria a “transferir competencias en seguridad a los Gobiernos Regionales democráticamente electos, específicamente: a) competencias de mando y coordinación de seguridad pública” (233), en circunstancias de que un aspecto prácticamente unánime en el parlamento fue mantener el esquema de seguridad y orden público bajo una solo línea de mando en el actual Ministerio del Interior o futuro Ministerio de Seguridad Pública, a través del Delegado Presidencial Regional. ¿Es dable siquiera imaginar la politización, entre otros efectos, que podría tener la acción en materia de seguridad y orden público, considerando las distintas afiliaciones políticas e ideológicas de los gobernadores recientemente electos?

En fin, falta lo más difícil e incierto. Al momento de escribir estas líneas se ha anunciado la conformación de un equipo programático conjunto entre las candidaturas de Boric (Frente Amplio) y el PC (Daniel Jadue), dentro del pacto Apruebo Dignidad, subsistiendo una serie de preguntas e interrogantes sobre la deriva que este tomará. Si consideramos lo desmesurado del programa de 209 páginas de Jadue (ver mi columna “Daniel Jadue: un programa irrealizable”, LT/PM, 24 de junio), cabe hacerse la pregunta de hacia donde transitará el programa que aquí analizamos.

No quiero terminar sin mencionar que en las 243 páginas del candidato del Frente Amplio hay una serie de cuestiones muy logradas e interesantes, especialmente frente a la economía turquesa (verde/azul), como un aspecto central de lo que se considera una “transición ecológica justa”. Hay una serie de propuestas en este ámbito y en el de los distintos capítulos que bien pueden ser recogidos y considerados en la perspectiva de los grandes acuerdos que van surgiendo de las distintas candidaturas y programas presidenciales. Hay mucho que aprender y recoger del programa de gobierno en una serie de aspectos.

Hemos hecho una lectura crítica del programa de Boric -a la espera del trabajo consolidado que surgirá desde el seno del Apruebo Dignidad- en términos del desarrollo económico del país. Nuestra hipótesis es que ese programa de gobierno bien puede significar una verdadera involución en términos de conducir o arrastrar al país a un nuevo caso de desarrollo frustrado -tomando la expresión de Aníbal Pinto-, ahora frente a los desafíos del siglo XXI (que el programa aborda en forma innovadora básicamente en materia de transición ecológica). Nuestro verdadero temor es que un posible futuro de gobierno de Gabriel Boric y el Apruebo Dignidad, construido sobre la base de un “bloque de izquierda” -así lo ha definido el candidato Boric, descartando una participación del centro- pueda conducir a lo que Christine Lagarde, directora del Fondo Monetario Internacional, identificó en 2015 como el gran peligro de las economías emergentes: “hay que evitar que la nueva mediocridad sea la nueva realidad”.