Luis Cordero, abogado: “En el acuerdo de sistema político se está jugando el corazón de la Constitución”

Dice que ha seguido de cerca el debate, a pesar de la intensidad con que se está desarrollando. En esta entrevista, Luis Cordero, abogado, experto en derecho administrativo y académico de la Universidad de Chile, da cuenta de sus preocupaciones de cómo se ha desarrollado el proceso constituyente y advierte la importancia que tiene la discusión sobre Sistema Político para el futuro de la Convención Constitucional.

“Si no son capaces de lograr un acuerdo, es liquidar la única posibilidad que ha tenido la historia republicana de este país de tener una discusión abierta sobre este tema”, agrega.

Respecto a las expectativas que tenía antes del proceso constituyente, ¿cómo evalúa el trabajo de la Convención?

Hay que tener cuidado con evaluar el proceso constituyente como si fuese un proceso deliberativo ideal. Que iba a ser de plena racionalidad, de mucha evidencia. No ha sido así y nunca iba a ser así. Sin embargo, habían cosas que buscaban aplacar eso, por ejemplo, la existencia de una secretaría técnica para que la Convención tuviese expertos para dar opinión y apoyar, pero esa secretaría nunca se instaló. De igual forma, nunca he creído que vamos a tener un texto constitucional con la gramática de (Andrés) Bello. Y, quienes pensaban que sí, han vivido en permanente frustración.

Es difícil que un proceso salga perfecto, evidentemente....

Claro. Las constituciones nunca son completamente equilibradas, siempre tienen desequilibrios, hay algunas que son maximalistas, otras minimalistas. La Constitución del ‘80, por ejemplo, es maximalista en muchas áreas, es minimalista en propiedad y derechos sociales. Por eso, en rigor, yo no administraba expectativas porque vamos a tener una Constitución que va a estar con algunas contradicciones, que va a tener significados hacia el futuro que van a ser muy distintos de los que los convencionales pensaban. Y que es probable que incluso cuando lleguemos al plebiscito, la propia disputa del plebiscito sea sobre significados distintos de la Constitución.

¿Y qué le preocupa?

Lo que sí me preocupa es tener una Constitución, en algunas áreas, con exceso de detalle. Que inhiban la discusión de política pública y eso puede pasar en dos áreas. Una, en las normas transitorias. Es decir, que tengamos normas transitorias y que el detalle, casi como de agenda de gobierno, quede en esas normas. Y eso va a perjudicar a la administración que esté vigente. Por eso, digo que la administración del Presidente Gabriel Boric se enfrenta a dos constituciones: una general, que puede representar sus valores, sus principios pero también a una particular, la de las normas transitorias, que le acota posibilidad, de acción inmediata, en sus reformas.

¿Cree que debe existir una prórroga del tiempo de trabajo de la Convención?

Hay dos ejes angulares que justificaron el proceso constituyente. El que está vinculado en cómo se distribuye el poder y eso tiene que ver con régimen político. Y el segundo tiene que ver con la estructura de derechos y particularmente derechos sociales. Si tú miras a la fecha de hoy, ninguno de esos temas está cerrado. Que no estén cerrados estos dos temas estructurales, lo que provoca es una incertidumbre de cómo abordar las semanas que vienen.

El tema es que no parece haber consenso en dar ese aumento de plazo. Además, se busca evitar críticas...

Los críticos dirán que no se saca nada con ampliar los plazos porque se va a seguir en la misma discusión. Eso sería correcto, si la Convención hubiese tenido la posibilidad de discutir todos los temas. Y los dos temas centrales todavía no los cierran. Eso es lo más delicado. Es momento de reflexionar si la Convención necesita un par de meses para cerrar bien su texto.

¿Por qué cree que se cayó en el pleno el primer informe de Sistema Político?

Esta es la discusión clásica de todo modelo constitucional: cuánto rol, en un sistema de distribución de poder, le corresponde al Ejecutivo y cuánto al Congreso. En la historia institucional chilena, los roles protagónicos de cuánto Congreso y cuánto Ejecutivo es parte de nuestro debate de los últimos 120 años. Lo que es problemático es que uno tenga una discusión convencional sin observar ese pasado. Eso es parte de uno de los problemas que tenemos en la Convención, casi como un triunfo de la dictadura, que es pensar que este país se fundó con la Constitución del 80. Reconocerle ese mérito a la Constitución del 80 es un exceso. Probablemente los partidarios de la dictadura estarían felices con eso.

El bicameralismo asimétrico y presidencialismo atenuado parece ser, en general, el acuerdo en la Convención sobre sistema político. Falta ver los detalles. A pesar de eso, ¿cuál es su visión de cómo se ha dado esta discusión?

El éxito o fracaso del sistema político depende de cuál es tu modelo de implementación de política pública. O sea, nosotros tenemos un sistema presidencial que tiene el gobierno y la administración en una mano y donde el Presidente de la República tiene muchísimos poderes de nombramiento. Ese sistema, el sistema presidencial, se fue reforzando en Chile producto de su práctica. Y además, por otro lado, está muy documentado en Chile la manera en cómo el Congreso ocupaba ciertas iniciativas con lógicas clientelistas. Entonces, lo que hace el Congreso es decir “ok, yo le doy iniciativa exclusiva en materia fiscal pero hay que controlar el presidencialismo”. Y la manera en cómo se diseñó el control del presidencialismo en Chile, fue llevando la Contraloría a la Constitución. Y por eso la Contraloría nuestra es una Contraloría que no tiene la misma equivalencia en el resto del mundo. Las facultades que tiene se explican solo para el caso chileno. Entonces, cuando tú discutes sobre el presidencialismo chileno, y omites el sistema de control, te sigue faltando algo.

¿Cree que es una buena idea entregarle también al Congreso facultades para presentar proyectos de ley en materia de gasto fiscal?

Hay un cierto temor de entregarle al Congreso iniciativa en materia de gasto. Uno podría decir que se le puede entregar en la medida que el propio Congreso tiene controles internos para efecto de evaluar el impacto fiscal de sus iniciativas. O sea, que también esté obligado a ver los efectos. Porque esta facultad tiene una lógica: usted está a cargo de la recaudación fiscal, está cargo del gasto y está a cargo de la política final. Si yo comparto la iniciativa, pero traslado la responsabilidad al Congreso es una manera de alinear incentivos. Para que así exista mayor colaboración, y los Congreso puedan compartir responsabilidades políticas con el Ejecutivo. La gran pregunta es si la comisión de régimen político hay claridad de que al ser una sala de máquinas, los detalles de la pieza son tan tan relevantes.

¿Y usted cree que tienen claridad?

No creo que tengan mucha claridad en esos detalles. Porque no están viendo el sistema en su globalidad. Está más bien focalizados en la atribución de la Cámara Territorial, en las atribuciones de la Cámara política, en las del Presidente, pero no en cómo funciona eso dinámicamente.

¿Cree que se ha instalado una especie de castigo al Senado? De que esa es la institución que ha parado reformas importantes, etc...

Lo que pasa es que esa es la fotografía parcial a un Senado que ha funcionado con ciertas lógicas de la Constitución del 80′. Tuvimos un Senado con parlamentarios designados que una vez que se suprimieron no se sustituyeron en cantidad, por lo tanto, quedaste con un número reducido de una cámara y que era muy poco representativa. Y además con las mismas funciones legislativas, algo que generaba una sobrerrepresentación de su roles. Pero hay que tener cuidado porque el problema no es solo el Senado sino que cuál es la arquitectura institucional que quedó después de que reformaste la Constitución en 2005. Si uno juzga al Senado por eso, se está pasando por alto todo lo que fue el rol del Senado bajo la Constitución del ‘25 y el rol que cumplió en el sistema de partidos. Si las fotografías son siempre parciales, por cierto que tienen un resultado de interpretación interesada.

¿Cuánto hay de cálculo electoral, por ejemplo, en fuerzas que proponen el fin del Senado?

Sí, puede haber cálculo electoral pero es el problema general de la Convención. Y un problema general de cualquier órgano que tenga que definir reglas: el conflicto de interés que provoca lo contingente con el largo plazo. Y eso es un conflicto estructural. La diferencia que en el caso de la Convención, por las reglas que le impide a los constituyentes participar en elecciones posteriores, el sistema trata de alejarlos de la contingencia. Solo veo un problema cuando estos intereses no se transparentan responsablemente.

¿Es viable una propuesta constitucional que no tenga un sistema político definido? Hubo convencionales que señalaron que no están dispuestos a participar de cualquier acuerdo, incluso se deslizó no tener propuesta...

Eso es quitarle el corazón a la Constitución. Eso es matar una Carta Fundamental. En el acuerdo de Sistema Político se está jugando el corazón de la Constitución.

Y tener una mala “sala de máquinas” también es apuntar al corazón de la Constitución...

Claro. Pero entonces lo digo del siguiente modo: no tener régimen político es no tener Constitución. Cuando los convencionales dicen eso, en el fondo están diciendo que no hay Constitución. Cuando se dicta la Declaración de los Derechos del Hombre y los Ciudadanos se establece que un sistema que no reconozca la separación de poderes ni la protección de derechos, carece de Constitución.

Es decir, en el acuerdo se está jugando la Constitución...

Así es. Es imposible entender un sistema democrático sin regular constitucionalmente las asambleas representativas. Puedes tener una Constitución sin Banco Central, sin Contraloría, sin Tribunal Constitucional, incluso una donde la declaración de derechos, esté separado, como el constitucionalismo más clásico. Lo que no puedo dejar de tener, es el corazón de la Constitución: el régimen político. Es el lugar donde se distribuye el poder, ese es el lugar donde está la democracia representativa. Ese es el nivel de importancia que tiene ese acuerdo.

Es mejor entonces que haya sistema, aunque no tenga una mirada sistémica...

O podemos terminar con un acuerdo extremadamente minimalista. Que el Ejecutivo está compuesto de tal manera, el Congreso está compuesto de esta otra, las materias de ley esenciales son estas y lo demás queda encomendado a la ley.

¿Ese podría ser un mejor camino?

Es que no tener acuerdo en el Sistema Político es no tener Constitución. Entonces te enfrentas al precipicio. Creo que en esa comisión hay convencionales, todos muy inteligentes, donde sus trayectorias profesionales y académicas, están marcadas por esto. Y si no son capaces de lograr un acuerdo, es liquidar la única posibilidad que ha tenido la historia republicana de este país de tener una discusión abierta sobre este tema.