Presidencialismo con una sola Cámara: las experiencias de éxitos y fracasos en Latinoamérica

La semana pasada, en su primera instancia de votaciones generales, la comisión de Sistema Político de la Convención Constitucional evidenció algunas tendencias. Una de ellas es el favoritismo por el régimen presidencial atenuado. Por otro lado, la iniciativa para instaurar un Congreso unicameral y plurinacional -y que provocaría la eliminación del Senado- también logró reunir los votos necesarios para ser discutida y votada por el pleno luego de la presentación de indicaciones.

Aunque se trata de votaciones preliminares, tras esa jornada se hicieron públicas varias críticas transversales, de parte de convencionales, académicos y politólogos, ante el escenario de compatibilizar un régimen presidencialista con un Congreso unicameral. El debate derivó en una lluvia de ejemplos de distintos países donde conviven estos sistemas, y cómo han fracasado o tenido éxito.

En este sentido, la abogada y doctora en Ciencia Política, María Cristina Escudero, aclaró que el bicameralismo y el unicameralismo no son buenos o malos en sí mismos, sino que persiguen fines diferentes según la totalidad del sistema en que están insertos. Por ejemplo, “en sistemas que son fuertemente centralizados es común ver bicameralismo, porque cada una de las cámaras sirve para representar de forma diferente”.

Además, Escudero advirtió: “La Convención está hablando de un sistema más descentralizado. Los sistemas que son descentralizados y unicamerales pueden no funcionar tan bien, porque arriesgan perder en la calidad de la representación, aunque depende de otras condiciones, como el sistema de partidos políticos”.

A continuación, cinco ejemplos en América Latina donde coexiste una cámara legislativa con un régimen presidencial: Nicaragua, Venezuela, Costa Rica, Perú y Ecuador. Sobre ellos, el investigador del CEP, Eugenio García-Huidobro, especificó que los tres últimos son casos en que la adopción del unicameralismo se produjo en gobiernos de facto o autoritarios.

La Constitución peruana de 1993 establece al país como uno con Congreso unicameral. A menudo, se dice que esta Carta Magna “es hija” del autogolpe liderado por Alberto Fujimori en 1992, como explicó el politólogo y académico de la Universidad Católica del Perú, Fernando Tuesta. Antes del autogolpe, y desde el inicio de la República, Perú era bicameral.

Según explicó Tuesta, los argumentos que se esgrimieron durante la decisión no respondieron a la arquitectura institucional, sino que el Congreso estaba desacreditado por no responder a las exigencias de la ciudadanía. También argumenta que se gastaba mucho dinero en la mantención de las dos cámaras, pues hasta el autogolpe eran 180 diputados y 60 senadores. Con el sistema unicameral, pasaron a ser 130 congresistas.

Tuesta señaló que actualmente el sistema unicameral ha llevado a un “nivel de ingobernabilidad enorme”, en que “los gobiernos son extremadamente débiles”. De hecho, en cinco años y medio el país ha tenido cinco Presidentes. “Deshacerse de un Presidente es muy fácil ahora. Lo que era fácil para un Presidente como Fujimori, con mayoría absoluta, ahora no lo es. Por eso no hay que hacer Constituciones mirando solo el presente”, expresó.

“La experiencia nos ha llevado a replantearnos el bicameralismo”, declara el politólogo. Si bien considera que casi todas las fuerzas políticas y la academia están de acuerdo con esta idea, la opinión pública no lo está. “Las personas no quieren aumentar la cantidad de congresistas, porque si son 130 congresistas y son todos malos, tener bicameralidad es aumentar esto”, declaró.

El unicameralismo comenzó en Ecuador con la Constitución de 1978, en plena transición a la democracia. El politólogo ecuatoriano Simón Pachano señaló: “Se optó por esto porque se creía que se necesitaba más agilidad en la legislación. También porque el funcionamiento no ha sido malo en sí. Son malos los que conforman la Cámara, no tanto la arquitectura institucional”, diagnosticó Pachano.

En Ecuador la Asamblea unicameral está conformada por dos tipos de asambleístas: provinciales y nacionales. Los primeros son elegidos por las provincias y no tienen una responsabilidad territorial. Los segundos, en cambio, se votan en listas nacionales. “La ventaja del bicameralismo es que daba seguridad para un debate más en profundidad con distintas visiones. El unicameralismo es ventajoso en su velocidad”, argumentó el politólogo.

Sin embargo, Pachano aseguró que desde el 78 ha habido problemas que, seguramente, no se hubiesen producido con la bicameralidad. Ejemplo de esto es la destitución del entonces Presidente Abdalá Bucaram en 1997 (44 votos de 82), por incapacidad mental para gobernar, y con el hecho de que, cuando hay gobiernos con cierta tendencia autoritaria, a esos gobernantes les resulta más fácil “copar a una sola cámara que dos”, como fue el caso de los 10 años de Rafael Correa.

El contexto en el que se dio el paso a la unicameralidad en Venezuela fue el triunfo de Hugo Chávez en las elecciones de 1998. “Él propuso como promesa de su campaña una Asamblea Nacional Constituyente, que liquidara la que llamaba ‘la moribunda’, con la idea de que (...) comenzaría la liquidación del sistema político”, afirmó Luis Salamanca, politólogo venezolano. García-Huidobro agregó: “La decisión efectivamente fue hecha por un gobierno electo legítimamente, pero la intención que tenía Chávez era concentrar el poder”.

Pese a que la nueva Carta Magna del país tenía un carácter federalista, de acuerdo a Salamanca, la Constitución venezolana incurrió en un error de ingeniería constitucional al liquidar el Senado: “Era una institución reconocida por todas las constituciones anteriores y que se correspondía con el sistema federal”. Según el politólogo, quien fue asesor de la comisión constituyente que estudió este aspecto, todo Estado federal debería tener una cámara que exprese los intereses de los estados.

En 2005 Chávez logró el control del Legislativo gracias a la abstención de los opositores en las elecciones parlamentarias. Con ese control, dominó el resto de los poderes públicos. En 2015, con Chávez muerto y la economía colapsada, Nicolás Maduro fue derrotado en las parlamentarias, por lo que convocó a una nueva Asamblea, formada solo por sus partidarios. “El Estado se dividió, había dos Presidentes, dos poderes legislativos y hasta dos Tribunales Supremos de Justicia”, contó Salamanca. Luego, en 2020, se hicieron elecciones parlamentarias sin una oposición real.

No obstante, frente a estos problemas, Salamanca diagnosticó que una nueva cámara no sería la solución: “En Venezuela el problema es el control del Ejecutivo de todas las instancias, incluidos los militares, que conforman una camarilla que maneja todo el Estado. Eso no se rompe con la bicameralidad, sino con una elección democrática”, argumentó Salamanca.

En Nicaragua la bicameralidad terminó en 1979 junto con el triunfo de la Revolución Sandinista, que instaló un Consejo de Estado unicameral. Posteriormente, desde 1985 empezó a funcionar la Asamblea Nacional, también unicameral, decisión que fue ratificada por la Constitución de 1987. Así se ha estructurado el poder Legislativo del país centroamericano hasta ahora.

El paso al unicameralismo del país se dio en el contexto de una guerra civil en que se instalaba paralelamente una asamblea constituyente y un gobierno transitorio. Según explicó Eliseo Núñez, exdiputado y abogado nicaragüense, el Ejército sandinista buscó la unicameralidad debido a que provocaba una mayor concordancia con los postulados del proceso revolucionario.

De acuerdo al exdiputado, antes de su eliminación, el Senado nicaragüense cargaba con un gran desprestigio, a raíz de un pacto que existió entre liberales y conservadores para establecer cuotas de minorías. De esta forma, el que perdía la elección conseguía al menos un 40% de los órganos de elección popular. “El ciudadano no tenía la posibilidad de elegir libremente, estaba construido para que no existiera otro partido adicional a ellos. El sistema estaba corrupto en sí mismo”, sostuvo Núñez.

En la actualidad, Nicaragua se rige por la Constitución de 1987, que establece una “separación armónica de poderes”. Sin embargo, el actual Presidente del país, Daniel Ortega, ha consolidado un poder de corte autoritario donde el Poder Legislativo actúa como una “secretaría de normas ilegales”, según Núñez. “Hay una centralización absoluta del poder en manos de Ortega. La Asamblea no tiene independencia, no existe separación de poderes y no hay posibilidad de tener un contrapeso de parte del Legislativo frente al Ejecutivo”, agregó el exdiputado.

La Constitución Política costarricense de 1871, que establece el unicameralismo, dejó de ser aplicada en 1877 con el golpe de estado de Tomás Guardia. Entró en vigencia nuevamente en 1882, pero fue interrumpida otra vez debido a la publicación de la Constitución de 1917, que estableció un Congreso bicameral. Tres décadas más tarde se convocó a una Asamblea Constituyente y se promulgó la Constitución Política de 1949, vigente actualmente. Esta Carta Magna mantuvo el sistema unicameral de 1871 y fijó el número de diputados en 45.

La máster en Historia y académica de la Universidad de Costa Rica, Carolina Mora Chinchilla, explicó que en el año 49 se reafirmó la opción del unicameralismo debido a que la Asamblea Constituyente se caracterizó por un “ánimo de desconfianza hacia la extrema concepción presidencialista que hasta el momento había prevalecido”.

¿Qué se dice en Costa Rica sobre tener un sistema unicameral creado en 1871? Mora señaló que, al día de hoy, ha logrado darle al país mucha estabilidad política. De hecho, ella explicó que desde hace más de ocho años “hay fuerzas en la Asamblea Legislativa muy diversas, partidos confesionales, partido de izquierda, partido de gobierno, oposición del Partido Liberación Nacional y partidos minoritarios”.

Sobre el caso costarricense, García-Huidobro explicó que el país tiene uno de los índices democráticos más alto de América Latina. Sin embargo, aclaró que es necesario considerar su realidad demográfica: “Es un país más pequeño, tiene cinco millones de personas, por lo que es más fácil que un unicameralismo pueda funcionar, porque generar representación política en un Congreso es más fácil”.

La relación entre el tamaño de un país y la estructura de su Congreso no es algo aleatoria. García-Huidobro sostuvo que en Europa el país con unicameralismo más grande es Portugal, que tiene 10 millones de habitantes. En cambio, ninguna de las naciones grandes de Europa tiene unicameralismo. “Si ves los países grandes de América Latina que tienen unicameralismo, son todas democracias a las cuales no quieres imitar, como Perú o Venezuela”, dijo.