Estudio USS formula 10 recomendaciones para abordar el problema de parcelaciones

La pandemia abrió una ventana a las familias para salir de las ciudades para radicarse en zonas rurales. Un cambio de vida rotundo que ha sido posible gracias al salto en el uso de las nuevas tecnologías y la masificación de internet, que la misma crisis sanitaria aceleró a nivel global, dando paso al teletrabajo.

Aunque no existen estimaciones oficiales sobre este fenómeno migratorio interno, algunos estudios han cifrado que sólo desde la Región Metropolitana han emigrado sobre 330 mil personas a distintas ciudades del país, especialmente en el sur, incluidas zonas rurales o semi rurales.

Pero este sueño de “vivir en el edén”, donde están los mejores suelos que permiten la seguridad alimentaria, ha ocasionado algunos problemas: deterioro de los sistemas agroproductivos y del equilibrio ecológico, aumento de concentración de residuos domiciliarios que demandan nuevos servicios de recolección y presión para desarrollar nueva infraestructura energética y vial, entre otros aspectos.

Al respecto, el Ministerio de Agricultura (Minagri) ha señalado que esta tendencia migratoria ciudad-campo ha generado un potente mercado de gestión de lotes y de especulación, lo que estaría vulnerando las normativas que resguardan el uso agrícola de la tierra, al simular que estos predios rústicos parcelados mantendrían el carácter de tal, en circunstancias de que son vendidos para cambiar de facto el uso de suelo hacia uno habitacional.

La cartera ha informado que antes de la pandemia, las solicitudes de parcelaciones fueron de aproximadamente 10 mil, aumentando de manera exponencial a 19 mil en 2021, para llegar a 20 mil en 2022.

El Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), organismo que depende del Minagri, decretó a mediados del año pasado la paralización de los permisos de las parcelaciones cuando exista sospecha de que se piden para fines habitacionales. Este acto administrativo generó una polémica pública de proporciones, la que se mantiene hasta hoy.

El instructivo del SAG fue denunciado ante la justicia mediante una solicitud de nulidad del derecho público, la que a fines de noviembre ordenó paralizarlo como medida precautoria.

Ante lo sucedido, el Minagri anunció un proyecto de ley que regularice y ordene las parcelaciones. La nueva normativa busca ampliar los parámetros de parcelaciones rurales, de 0,5 hectáreas a 2 há, y alinearlos a cuerpos normativos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y otros, tomando en consideración la jurisprudencia emanada de la Corte Suprema.

Antes de que estallara la polémica por los permisos de predios rústicos, la U. San Sebastián (USS) venía trabajando en un proyecto de investigación enfocado en lo que estaba sucediendo con las subdivisiones en la comuna de Puerto Varas, reconocido como un caso emblemático. La ejecución de esta iniciativa se enmarca en el Concurso de Investigación en Políticas Públicas, coordinado por el Instituto de Políticas Públicas en Salud (IPSUSS), que preside el exministro, Dr. Enrique Paris.

“IPSUSS apoya estudios de distintas disciplinas que puedan influir positivamente en el mejoramiento de políticas públicas. En el caso particular de este estudio de parcelaciones queremos contribuir desde el punto de vista ambiental, legal y administrativo, de modo de armonizar una temática que ha estado en la palestra pública. Por lo tanto, y sin tomar una posición ex ante, creemos que la USS está cumpliendo un rol público, aportando una mirada académica e integral a un asunto complejo que va a ser estudiado por el Parlamento”.

El informe se focaliza en la comuna de Puerto Varas, una de las que ha sido afectada por la oleada migratoria desde las grandes ciudades, pero entrega una visión del problema a nivel nacional, con recomendaciones para afrontar esta situación de manera integral.

El arquitecto urbanista Marcelo Reyes, académico de la Escuela Arquitectura USS, sede De la Patagonia (Puerto Montt), es uno de los investigadores del estudio “Fragmentación del suelo rural en la comuna de Puerto Varas. Cifras e imágenes de un futuro insostenible”. “Pudimos dimensionar la magnitud del fenómeno en Puerto Varas, como comuna emblemática, y hacer un aporte para las futuras políticas públicas a nivel país en medio de un debate político que fue en aumento, coincidiendo con la ejecución de nuestro proyecto, lo que entrega un valor adicional al mismo. Como universidad, creemos que la política pública, en lo que respecta al desarrollo rural, debiera poner el foco en la sostenibilidad y entender el territorio de forma integral. Este desafío exige superar las reducciones dicotómicas, urbano-rural, centro-periferia, región-comuna. Vivir en el campo es una expectativa legítima, pero debe conciliarse con la responsabilidad que implica el bien común y la sostenibilidad”, indica.

Como un botón de muestra, el profesional señala que identificaron que “en la última década, más de 30 mil nuevos predios fueron legalmente constituidos, presumiblemente con expectativa residencial, sólo en el área rural de la comuna de Puerto Varas, de los cuales menos de mil cuentan con un permiso de edificación. El 30% de la superficie de estas parcelas está comprometida directamente con áreas de riesgo volcánico y más del 63% con áreas de protección de patrimonio natural. Pero también es importante constatar que sólo el 3,5% del área rural de la comuna está subdividida, lo que nos anima en el sentido de que aún es tiempo para abordar esta situación”.

Al respecto, el estudio concluye que es urgente que se modifique el marco legal y asumir el nuevo escenario de regulación para el ordenamiento territorial de las regiones, proponiendo criterios que debieran considerarse para el diseño de nuevos mecanismos legales.

La abogada María Paz Olavarría, académica de Derecho USS, sede De la Patagonia, quien también participa de la investigación, dice que “desde el punto de vista jurídico, nos enfocamos en el análisis de los procedimientos establecidos en el Decreto Ley 3.516 de 1980 del Ministerio de Agricultura, que lo faculta a la subdivisión de predios rústicos, siempre que mantengan su carácter agrícola, lo cual hay que mantener, pero mejorar, armonizado con el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Creemos que debe existir una mejora del procedimiento desde el ingreso de una solicitud de subdivisión al SAG, que incluya una adecuada comunicación con el Servicio de Impuestos Internos (SII) y con otros servicios que son actores relevantes en esta materia”.

La jurista afirma que este es un punto crítico, pues lo que hoy ocurre es “que el SII se entera, por regla general, al final del proceso, cuando las subdivisiones ya fueron archivadas e inscritas en los respectivos conservadores de bienes raíces, y cuando esos lotes ya han sido enajenados y vendidos. Hay mucha gente que compra con la ilusión de que le están vendiendo una supuesta parcela urbanizada y luego se dan cuenta de que es un terreno para uso agrícola, en circunstancias de que lo adquirieron para vivir ahí sin la intención de hacer producir la tierra”.

1.- Nueva ruralidad y foco en sostenibilidad: Se requiere una política pública integral, que logre conciliar la perspectiva de un desarrollo social y económico rural sostenible, con respeto y protección al ecosistema, con la legítima expectativa de vivir en un sector rural, cerca de la naturaleza. No permitir este derecho, independiente del tipo de actividad económica que se desarrolle, equivale a sostener que no se puede habitar el territorio de forma sustentable.

2.- Definición de mecanismos en el marco de la planificación supra comunal: Los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial de escala intercomunal, metropolitana y regional son el espacio propicio para establecer los criterios y condiciones para la ocupación del territorio urbano y rural. Tienen la capacidad de superar la reducción dicotómica campo-ciudad, asumiendo la escala de grises que existe entremedio y gestionando la diversidad. Es clave la voluntad legislativa que pueda existir para fijar el punto de partida en las modificaciones legales que se requieren para establecer el marco en el que se podrán realizar este tipo de subdivisiones de predios rústicos, con especial acento en la fiscalización y responsabilidades administrativas correspondientes.

3.- Distinción de mecanismos para suelo rural aún no subdividido y parcelaciones existentes: Sería un error focalizar los esfuerzos sólo en las nuevas subdivisiones de suelo rural. Parte muy relevante el suelo rural que ya se encuentra subdividido en el marco del DL 3.516. La perspectiva de nuevos mecanismos establecidos por ley o surgidos en el marco de la planificación supra comunal no resolverán este problema. Se deben resolver mecanismos capaces de actuar sobre hechos consumados, con foco en el cumplimiento de la ley y la sostenibilidad, pero con la flexibilidad que obliga el reconocimiento de la buena fe de miles de familias que adquirieron una propiedad con la aspiración de vivir más cerca de la naturaleza.

4.- Clasificación del suelo rural para la planificación y gestión del territorio rural: Tal como acontece en la planificación urbana, el territorio rural, antes de ser planificado, debiera ser clasificado en función de sus atributos o superposición de atributos específicos y orientar mecanismos y condiciones diferenciadas para los distintos usos, incluyendo el residencial, ya sea para aplicar sobre subdivisiones existentes o futuras. Esta clasificación debiera considerar al menos los siguientes atributos: condición de riesgo antrópico o natural, valor patrimonial natural y cultural (tangible e intangible), potencial productivo agrícola, forestal, ganadero, turístico, distancia de centros poblados y de servicio (hinterland), entre otros.

5.- Reconocimiento de “vivienda o asentamiento rural sostenible”: Se recomienda que entre las excepciones contenidas en el Art. 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, pudieran contemplarse proyectos de vivienda rural sostenible, sobre todo pensando en edificaciones para residencias en predios previamente subdivididos en el marco del DL 3516 que superen las 1.000 UF de costo de construcción, no necesariamente asociadas a las actividades productivas reconocidas actualmente por el Art.55. Un asentamiento rural sostenible podría definirse en función de su emplazamiento, cumpliendo con condiciones previamente establecidas y de sus estándares de habitabilidad, con foco en la preservación del patrimonio natural, sistemas individuales y colectivos para la provisión de servicios básicos y energía sostenibles, gestión de residuos, etc.

6.- Planificación integrada, desarrollo local y asociatividad: Los mecanismos que se establezcan para regular la subdivisión del suelo rural no sólo debieran comprenderse en el marco de los lineamientos estratégicos de las políticas nacionales, sino que además de actuar en conjunto con otros instrumentos de gestión y de inversión. A los instrumentos para la regulación del suelo, debieran sumarse mecanismos e instrumentos que promuevan la productividad, cohesión social y protección ambiental rural que dialoguen entre sí y que conecten con otros ámbitos de la política rural nacional, regional y local. Quizás sea el momento de promover diversas formas de asociatividad que promuevan formas sostenibles y responsables (ante la ley) de habitar el territorio, capaces de interactuar entre sí y con los líderes locales: juntas de vecinos, cooperativas, comités de adelanto y, precisamente, comunidades de copropietarios, podrían ser clave para implementar mecanismos de gestión que se comprometan con los instrumentos de planificación territorial rural.

7.- Regulación de mercado de suelo y foco en la calidad de vida urbana: La proliferación de parcelas de agrado, en parte, responde al legítimo anhelo de vivir en el campo, pero también responde a las distorsiones de un mercado de suelo desregulado y a una legislación indulgente con la especulación inmobiliaria. El excesivo aumento del valor del suelo urbano y su no correspondencia con los atributos de calidad de vida a los que aspiran las familias que demandan viviendas, podría explicar en parte la magnitud del fenómeno. En consecuencia, es recomendable poner uno de los focos de la discusión en la política urbana integral y en los mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios urbanos que disminuyan el potencial especulativo del mercado de suelo en el territorio urbano y rural.

8.- Gestión de la información y mecanismos de regulación indexados: Se propone revisar los criterios con los que los diversos servicios públicos cumplen con sus obligaciones en el marco de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Un mejor y más fluido acceso a información pública permitiría distinguir la situación específica en la que se encuentran los predios rústicos (DL 3.516) a los que no se asocia aún el trámite de un permiso de edificación y, a partir de ello, proyectar con mayor precisión sus diversos impactos en el tiempo. Así, como es posible activar un mecanismo basado en gestión de información para que el SII pueda ejercer su rol, el cruce de información actualizada y en línea del SAG, MINVU, Dirección de Obras Municipales (DOM), CBR, con catastros actualizados permitiría orientar la planificación del territorio rural en la perspectiva de mecanismos de gestión y regulación indexados a esta información, capaces de reaccionar oportunamente ante amenazas producto de saturación y sobrecargas que pongan en riesgo el patrimonio y los recursos naturales.

9.- Mejoras al actual procedimiento: Se propone que el DL 3.516, en todos los casos, opere con autorización previa de la Seremi Minvu o DOM antes de entrar a su trámite en el SAG. Por otra parte, se recomienda que una vez que se autorice la subdivisión de predios agrícolas, inmediatamente se activen los pre-roles solicitados ante el SII para la solicitud de subdivisión y posterior archivo de plano en el CBR respectivo, para que, de esta forma, dicho servicio pueda monitorear en forma inmediata el destino de esos lotes, con los efectos correspondientes, sin la necesidad de esperar que los lotes de la subdivisión sean transferidos o enajenados. Esto, además, permitirá tener información veraz, unificada, cotejada y real, con relación a las solicitudes de subdivisiones de predios rurales autorizadas, número de lotes resultantes, y roles de avalúo de cada uno de ellos.

10.- Una mesa regional permanente de la USS. Independiente del rumbo de los acontecimientos que se sucedan en la perspectiva de una política integral en la que se reconozca una secuencia estratégico-operativa coherente y con foco en el desarrollo sostenible, es recomendable que los agentes regionales y locales actúen colaborativamente y de forma coordinada. Lo anterior es especialmente relevante, toda vez que aún no existe una plataforma de información confiable, actualizada y en línea.