“Ley Uber”, “Chao cables” y las otras normativas que aún duermen por no tener reglamento

Cuando una ley se imprime en el Diario Oficial, se espera que se implemente en el corto plazo. Pero no siempre ocurre de esa manera. Uno de los casos más emblemáticos es la Nº 18.168, más conocida como “Chao Cables”, promulgada en 2019 y cuyo reglamento debía estar listo en 2020.

Esta ley establece que las empresas de telecomunicaciones deben hacerse responsable de la instalación, mantenimiento, traslado y retiro de cables aéreos o subterráneos. Pero ya han pasado cinco años y el reglamento aún no ve la luz.

Matías Cox, docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Andrés Bello, explica: “La ley Chao Cables tenía una bajada reglamentaria que tenía que realizar la Secretaría de Telecomunicaciones. Desde la publicación de la ley, primero se hizo un reglamento que fue sometido a la toma de razón de Contraloría y este demoró bastante. Contraloría no tomó razón por considerar que muchas de las temáticas que estaban en el reglamento no estaban cumpliendo la ley”.

Y agrega: “Eso implicó que el reglamento fuera devuelto a la Subsecretaría para que hiciese correcciones, las que también han demorado bastante. Los puntos críticos tienen que ver básicamente con las facultades de las municipalidades para poder atender temas técnicos como, por ejemplo, el retiro de los cables”.

El gran problema, dice el especialista de la UNAB, es cómo se identifica el cable y quién es el propietario o el responsable de hacer el retiro, porque hay una infinidad de cables y si se corta el incorrecto, un cliente quedaría sin servicio y, por otro lado, hay que determinar quién fue el propietario o el responsable de hacer esa instalación. “Entonces, en ese sentido, los únicos que podrían hacerlo son las municipalidades, las cuales no tienen ni competencias técnicas ni presupuesto para realizar ese trabajo”, explica.

“A diferencia del mundo eléctrico, en el mundo de telecomunicaciones no hay una superintendencia que pueda controlar la fiscalización del cumplimiento de la normativa. Y no tiene que ver con el reglamento, tiene que ver con la institucionalidad”, dice.

“En este caso en particular, la subsecretaría, que es un ente del Ejecutivo, no es una superintendencia que básicamente fiscalice y sancione, por tanto no tiene la capacidad de personal dispuesto para poder fiscalizar el cumplimiento de la ley. Entonces, independiente de que, por un lado la subsecretaría pueda establecer multas, el problema es que no es un ente especializado para realizar esa tarea. Una de las grandes deudas del sector de telecomunicaciones es precisamente la creación de una superintendencia. Tenemos la superintendencia de salud, la superintendencia de combustibles, pero no tenemos una de telecomunicaciones”, comenta.

Chao Cables es un caso emblemático, pero hay otras demoras. Está, por ejemplo, la ampliamente difundida ley 21.553, más conocida como Ley Uber, promulgada el 19 de abril de 2023. “El problema es que normalmente todas las leyes que son sectoriales o técnicas tienen una bajada reglamentaria, porque es imposible que la ley regule todos los aspectos técnicos que implican su implementación”, dice el profesional de la UNAB Matías Cox.

Otro caso especial es el reglamento de Ley de Seguridad Privada, promulgada el 21 de marzo del 2024. Si bien está demorado, dice Cox, al menos está en Contraloría luego de que el Presidente Gabriel Boric le pidiera a la Subsecretaría de Prevención del Delito que estuviera listo en dos meses.

“Y ahí el tema en discusión tenía que ver básicamente con el uso de armamento que tenían que tener la seguridad privada. Entonces el cómo se diferencian distintos tipos de establecimientos y las condiciones de seguridad fue un tema súper discutido en esa tramitación”, dice Matías Cox.

“El problema es que el ente encargado de hacer el reglamento es el ejecutivo y generalmente los ministerios tienen un trabajo sectorial que es más urgente para la autoridad política de turno. Eso hace que el trabajo normativo que hace el ejecutivo, que además tiene un trámite posterior con la autoridad, siempre se ve retrasado por la contingencia que están viviendo los diferentes sectores”, explica Cox.

“Entonces, por ejemplo, en el caso de seguridad privada es un reglamento que está siendo muy esperado; en el tema del transporte, la Ley de Uber también, pero en el momento de tener urgencias de seguridad o tener urgencias, por ejemplo, con el tema del aumento de la tarifa de transporte, copan la agenda y copan la cantidad de personas o funcionarios que están dispuestos para realizar este tipo de tareas, y se van retrasando estas normativas que son igual de importantes pero no son urgentes en el minuto determinado”.

Más allá de los problemas técnicos, hay otras razones que explican los retrasos de las normativas. “Están los grupos de interés tratando de, obviamente, hacer que el sector que representan no se vea afectado. Entonces, por ejemplo, en el caso de la Ley Uber había todo un tema respecto a las condiciones técnicas que debían tener los automóviles en los cuales podían ejercer el servicio de transporte de pasajeros. Y obviamente los taxis, que básicamente cumplían un montón de normativas, querían que se les igualara o se asignara un límite mucho mayor o igual al que tenían que cumplir ellos”.

“En general la tramitación de los reglamentos del mundo eléctrico es súper lento, precisamente porque, dado que son temas técnicos muy puntuales y que la Contraloría va haciendo observaciones, hay una suerte de retiros. Y, por ejemplo, el último reglamento del mundo eléctrico fue el Reglamento de Potencia, que se demoró como tres o cuatro años”, dice Matías Cox.

Según el especialista, el lobby, que está regulado, es esencial durante la elaboración de los reglamentos porque obviamente hay temas que el ejecutivo no conoce de la industria. Por ejemplo, en el de seguridad privada el rol de la industria fue vital. Y la participación ciudadana también participa a través del lobby, comenta Cox.

El 1 de abril de 2023 fue promulgada la Ley de Centro Automatizado de Tratamiento de Infracciones, CATI, cuyo reglamento también está dando señales de demora.

“Ha sido bastante lento la implementación del reglamento de la ley CATI. Uno esperaría que probablemente el próximo año esté la implementación, porque no solamente basta con tener el reglamento, sino que hay que hacer todo lo relacionado con las pruebas de los distintos sistemas, de cómo va a funcionar, cómo es la logística y la operación, de cómo se va a recaudar la información de cómo este sistema va a operar, y finalmente también cómo va a llegar la sanción a los a los distintos conductores”, dice Alejandra Valencia, académica de la Escuela de Ingeniería en Construcción y Transporte de la PUCV.

“Entonces, son varias etapas que hay que ir cumpliendo y probablemente y se va demorando esto en el tiempo. A veces Contraloría también hace algunas objeciones y eso también hace que la puesta en marcha, la implementación del reglamento se demore un poco más”, agrega la académica.

“Muchas leyes necesitan un reglamento, porque para determinar las modalidades concretas de operación de la ley se hace necesario entrar a definir detalles”, reafirma José Miguel Valdivia, docente de derecho administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile e investigador del Centro de Regulación y Competencia de esa casa de estudios.

“A priori el reglamento es mucho más fácil de hacer que una ley, porque el gobierno lo hace solo, con su estudio y con su cámara de asesores, etcétera. No necesita someterse democráticamente al parecer de la oposición. Entonces debería ser mucho más ágil”, comenta el profesional de la Universidad de Chile.

“El contenido mismo de una ley, que puede tener un carácter técnico, no es tan fácil, hay que saber bien qué es lo que quiere dictar, entonces necesitan escuchar el parecer de algunos especialistas, de distintos servicios públicos que puedan tener competencias en torno al tema concreto de qué se trata”, acota.

“Pero los reglamentos del Presidente de la República –porque hay algunas otras fórmulas– están sujetos al control de la Contraloría General de la República, a lo que se llama ‘toma de razón’. La Contraloría tiene que tomar razón, y tiene unos plazos que son cortos, 15, 20 días, pero en la práctica hay muchas maneras de mantener vivo el análisis de un reglamento. (…) Es muy común que se abra una especie de diálogo informal entre la Contraloría y los servicios públicos o los ministerios en orden a determinar algunos aspectos que pueden hacer ruido del diseño reglamentario”, dice José Miguel Valdivia.

Una ley donde también hubo dificultad en la implementación fue en la Ley Aborto Tres Causales y fue a propósito de la objeción de conciencia, recuerda Valdivia. “Una de las fórmulas a las que llegó el legislador para destrabar el problema consistía en que, a través de un protocolo elaborado por el Ministerio de Salud se iban a establecer las modalidades de la objeción de conciencia”, rememora.

“Entonces esto significaba ‘bypasearse’ el reglamento, porque no tenía que pasar por el Presidente de la República y tampoco tenía que pasar por la Contraloría, sino que pasaba directo por un Protocolo del Ministerio de Salud. Se le pasó la pelota, como quien dice, a los médicos”, explica.

Y agrega: “Los expertos directamente se ponían de acuerdo entre ellos y sacaban un instrumento que se llama protocolo y que iba a regular eso, pero en algún minuto la Contraloría supo de esto y declaró ilegal ese procedimiento. Una norma destinada a regir en todo el país tenía que traducirse en reglamento del presidente de la república. Entonces desarticuló esta fórmula alternativa”.