Radiografía del gasto público: la eficiencia del Estado en entredicho

A pesar del constante aumento en el gasto fiscal en Chile, los problemas de eficiencia en la gestión pública persisten. Mientras que en el año 2007 el gasto público equivalía a 19,3% del PIB, en 2023 este ascendió a un 27,4%, una progresión que debería traducirse en mayores y mejores servicios a las personas.

Sin embargo, esto no ha ido aparejado con una mayor expansión económica del país. “Chile está estancado hace 15 años, el crecimiento ha sido muy pobre y nos hemos ido acostumbrando a vivir de este modo. Casi celebramos cuando cruzamos el 2%”, explica Gonzalo Valdés, subdirector del Instituto UNAB de Políticas Públicas.

“Si uno ve la tendencia de cómo venía el gasto público y el crecimiento, hasta el año 2008 - 2009, más o menos estaban en línea. Pero después el desembolso estatal empieza a crecer con una mayor tasa de la actividad económica”, dice Gabriel Ugarte, economista e investigador del Centro de Estudios Públicos CEP.

“Esta divergencia, que continuáramos con estas alzas en el gasto como si siguiéramos creciendo a tasas antiguas, se entiende como que seguimos la tendencia, cuando deberíamos haber hecho un ajuste. Esto se refleja en estos déficits constantes que tenemos como país en la última década”, explica.

Entonces ¿cómo se ha financiado ese mayor gasto? “La expansión del Estado, antes del estancamiento, fue en gran parte gracias al crecimiento económico y también, a cambiar las bases tributarias con el aumento del impuesto corporativo. Últimamente más que nada se ha financiado con deuda”, señala Gonzalo Valdés.

El Estado gastó más de lo que recaudaba, lo que hizo que se acumulara la deuda bruta del gobierno central. Según datos de la Dirección de Presupuestos Dipres, en diciembre de 2007, la deuda equivalía a un 4,1% del PIB. Mientras tanto, de acuerdo a cifras de la misma entidad, a septiembre de 2024, esta alcanzó los $126.832.111 millones, correspondientes al 42,4% del PIB, generando intereses año a año.

“Hay un problema en este gobierno, pero la verdad es que, si uno mira hacia atrás, los problemas han estado en todos los gobiernos desde que se empezó a estancar la economía, que fue a partir del segundo período de Michelle Bachelet. Entonces el problema es la trayectoria”, explica Gonzalo Valdés.

Un ejemplo del gasto es cuanto han aumentado los recursos destinados a pensiones. “Antes de la creación de la Pensión Garantizada Universal PGU, el gasto que teníamos en pensiones solidarias era menor que el 1% del PIB. Ahora está cercano al 2%. Creció en un tiempo súper acotado, la PGU se creó recién en 2022. Ese crecimiento genera dudas de la sostenibilidad fiscal a futuro”, comenta Gabriel Ugarte.

Según el estudio “Economía sin dinamismo: el gasto público crece y el sector privado se estanca”, realizado por el centro de incidencia pública Pivotes, cuando un país gasta por sobre sus capacidades de financiamiento, puede provocar una contracción en el sector privado, lo que se conoce como “efecto recesivo de la expansión fiscal”.

“Entre los agentes económicos se genera la expectativa de que el Estado, tarde o temprano, va a tener que obtener recursos del sector privado, por ejemplo, con mayores impuestos. Y esto deteriora la confianza respecto de la economía nacional”, explica Elisa Cabezón, directora de Evidencia de Pivotes.

Para constatar esto, el informe “Economía sin dinamismo” apunta que el Índice Mensual de Confianza Empresarial comenzó a deteriorarse hace 11 años. Entre el 2003 y a mediados del 2013, el nivel de confianza de las empresas fue optimista el 89% de los meses, mientras que desde el 2013 hasta el presente, el nivel optimista fue solo el 31% de los meses.

Además, señala que efectivamente la tasa de impuesto corporativo que pagan las empresas ha aumentado de manera sistemática, pasando desde una tasa de 17% en el 2009 hasta llegar a la actual tasa de 27%, alza que es contraria a la tendencia de la OCDE. “Esto hace que Chile pierda competitividad para atraer inversión y para fomentar la creación de empresas”, explica Elisa Cabezón.

Otra consecuencia del “efecto recesivo de la expansión fiscal” es que “cuando un Estado comienza a crecer con mayores impuestos y con más gasto estatal, la actividad del gobierno les quita espacio y recursos a las iniciativas privadas de la economía nacional”, dice Elisa Cabezón. Esto también pasa a nivel de empleo.

Para la directora de Evidencia de Pivotes, las causas del aumento del gasto fiscal se explican por un cambio en el foco de las políticas públicas. “El crecimiento dejó de importar y se empezó a priorizar el aumentar el gasto total. Esa discusión ganó el debate público. Hace 10 o 15 años que esas políticas fueron implementadas”, afirma Elisa Cabezón.

En el estudio “Economía sin dinamismo” se establece que dos reformas confirman que la discusión en políticas públicas ha priorizado el corto plazo. En materia previsional se ha aumentado el gasto en los pensionados desde el 2008 pero, hasta la recién aprobada reforma, no se habían hecho esfuerzos por aumentar el ahorro individual.

En educación, desde el 2014, el gasto estatal se ha focalizado en educación superior, producto de la gratuidad universitaria, y no se ha atendido con la misma disponibilidad de fondos a los niveles preescolar y escolar, aunque la inversión en las etapas tempranas da mayores retornos.

“El corto plazo es atractivo”, sentencia Gonzalo Valdés, del Instituto UNAB de Políticas Públicas, sobre lo que explica el fenómeno. “Si el empleo privado está con problemas, en parte por todo el tema de la permisología y las dificultades para atraer inversión de nuestro país, una forma de bajar el desempleo es contratando personas en el aparato estatal, aunque no sea estrictamente necesario contar con ellos”.

Según otro estudio de Pivotes titulado “Cuatro hechos que respaldan la modernización del empleo público”, en el mercado laboral formal, la contratación de trabajadores en el Estado ha ocupado parte del espacio del sector privado, porque crece más rápido.

“En el año 2004 había 18 de empleos públicos por cada 100 privados. Hoy, hay 23 puestos de trabajo públicos por cada 100 que no lo son. No es sostenible en una economía que el sector público crezca más que su fuente de financiamiento, que es el sector privado. Ahí hay una tendencia de gasto bien peligrosa”, afirma Elisa Cabezón.

Sin embargo, el aumento de funcionarios públicos “ha pasado en todos los gobiernos, es independiente del ciclo político. Es algo estructural que está en el ADN del empleo público de este país”, complementa.

El informe sobre el empleo público de Pivotes arrojó además que cada año es más costoso para la economía financiar los sueldos del Estado. De acuerdo a lo allí expuesto, el gasto en personal del gobierno general pasó de representar un 4,6% del PIB en el año 2006, a un 7,1% del PIB en el año 2023.

“Hacienda tiene como meta máxima llegar al 45% del PIB de deuda. Pero no sé qué tiene que pasar para que se frene ese gasto, porque tenemos una cantidad enorme de funcionarios y los sindicatos tienen cada vez más poder. Esto lo vemos reflejado en que, por ejemplo, hay un ausentismo enorme comparado con el sector privado”.

En el primer gobierno de Michelle Bachelet, los días de ausentismo laboral promedio anual por funcionario fue de 19 días. En la primera mitad del gobierno de Gabriel Boric, el número anual de días hábiles no trabajados por funcionario público ha sido de 34 días, alcanzando el máximo desde que existe registro, según detalla el informe “Cuatro hechos que respaldan la modernización del empleo público”.

Se están contratando a más personas, pero esos funcionarios están trabajando menos días al año, lo que revela la ineficiencia del desembolso fiscal. A juicio de Elisa Cabezón, el problema está en el estatuto administrativo que regula el empleo estatal, que posee una decena de reglas con distintas interpretaciones, lo que genera un sistema muy opaco y desigualdades al interior del Estado.

“La regulación de empleo ha provocado que cada vez sea más fácil contratar a gente nueva cuando cambia el gobierno por cercanías políticas, pero es muy difícil despedir”, dice Elisa Cabezón.

Por eso Pivotes propone crear un nuevo estatuto de empleo público que sea único y separar de forma clara las facultades de gobierno de aquellas que son propias de la administración del Estado, con un régimen especial para personeros de confianza.

“El aumento de la deuda no es inocuo al crecimiento económico, sí afecta a la economía. Tenemos que terminar con esta inercia del gasto público año a año y una forma de combatirla es controlar el gasto en empleos públicos”, sentencia.

No hay indicios de que el mayor gasto en personal haya mejorado la calidad de los servicios públicos. El informe sobre el empleo público de Pivotes refiere que el indicador de “efectividad del gobierno” del Banco Mundial para Chile se ha deteriorado, pues pasamos del percentil 84 en el año 2012, al percentil 69 en el año 2022.

Gonzalo Valdés del Instituto UNAB de Políticas Públicas apunta: “tenemos un Estado que crece y que se está saliendo de los márgenes de lo apropiado para favorecer el crecimiento y sin embargo, las personas no reciben los servicios que necesitan, a pesar de que hay más gasto en eso. Porque el aumento del presupuesto de salud fue considerable este año, pero sigue habiendo listas de espera”.

“A pesar de que nosotros tenemos un alto gasto en salud como porcentaje del PIB, al nivel de los países desarrollados, lo que uno observa es que las personas están pocos satisfechas con la disponibilidad de servicios de salud de calidad”, dice Gabriel Ugarte del CEP.

Gabriel Ugarte ejemplifica: “hay un consenso de que en Fonasa hoy hay un diseño institucional deficiente. Actualmente su estructura se altera por ciclos políticos, tiene desafíos de gestión y carece de atribuciones necesarias para operar como una auténtica aseguradora”.

“Yo diría que uno de los factores relevantes detrás de este resultado es que no ha habido acuerdo político para generar cambios, aunque sí exista un consenso técnico de que hay que hacerlos”, añade el economista.

“En salud es bien dramática la situación. La última gran reforma que se hizo fue el AUGE en el 2005 y han pasado exactamente 20 años. Yo creo que eso refleja un poco los problemas que tiene nuestro sistema político para generar acuerdos y llegar a soluciones que les interesen a las personas”, indica Gabriel Ugarte.

“Es muy difícil políticamente que se logre un acuerdo o haya algún anuncio por parte de los políticos que en su programa de gobierno van a bajar el gasto público, entregándole a las personas, los votantes, los mismos servicios por menos plata. Y ese es el tema más importante, cómo lograr la estabilidad financiera del sector público llegando a una ratio de gasto que sea estable y no siga creciendo”, concluye Gonzalo Valdés.

Hay varias formas de detener la expansión del gasto. La más radical de todas es cortar presupuesto. “Como dice Milei en Argentina, vamos a usar la motosierra y vamos a sacar al 30% de los empleados públicos. Ese es un camino, pero también podemos decir, dejemos fijo este presupuesto y hagámonos cargo. Preocupémonos de hacer cada vez más en términos de eficiencia”, dice Gonzalo Valdés.

Para el investigador UNAB, hacerse cargo es establecer metas. “Establecer un número de operaciones por parte del sector público, hacerle un seguimiento a cada doctor y compararlo con el sector privado”.

“Si nos dimos cuenta de que los liceos Bicentenario eran más efectivos, tenemos que seguir ese camino, porque es lo que funciona mejor. Al revés, si descubrimos que las decisiones que se tomaron en el Instituto Nacional, que era excelente, lo transformaron en un colegio con un montón de problemas, bueno, habrá que volver atrás”, opina Valdés.

“Es un trabajo muchísimo más difícil, en detalle, pero significa tratar de evitar políticas públicas de recorte de presupuesto que son muy dolorosas”, agrega.

“El crecimiento económico depende en gran parte de las facilidades para invertir, que el Estado te permita crecer. Eso significa, por un lado, que el Estado no trabaje en todos lados, pero sí que haga bien su trabajo donde le corresponde”.

“Hacer las cosas bien, atraer capital de confianza, mantener la estabilidad, son trabajos que el gobierno no puede delegar en nadie más. Pero otra cosa es cómo se ha financiado el crecimiento del gasto público, y eso se ha hecho más bien con deuda. Esa deuda significa que hay que pagar intereses, más temprano que tarde”, apunta.

Estas obligaciones financieras someten a la economía nacional a un círculo vicioso. “Si tú haces la ratio de calcular qué porcentaje del gasto público, de la Ley de Presupuestos se destina al pago de intereses, te vas a dar cuenta que en los últimos 15 años ha ido creciendo sostenidamente y que cada vez mayor porcentaje del gasto público se dedica a pagar intereses”, comenta Gonzalo Valdés.

Como país pequeño, alejado del mundo y frente a un escenario internacional cada vez más complejo, que todos los actores de la sociedad se coordinen pasa a ser determinante.

“Uno de los temas donde sería muy importante llegar a un nivel de acuerdo básico sería respecto a gestionar mejor el Estado y a modernizarlo. Pero que se demoren lo mismo que se demoró la reforma de pensiones, por ejemplo, sería catastrófico”, concluye el subdirector del Instituto UNAB de Políticas Públicas.