¿Más o menos presidencialismo?

Desde ese momento, y con el retorno a la democracia, han sido varias las veces en que la posibilidad de repensar el sistema de gobierno del país y, en consecuencia el rol del Congreso, ha sido abordada en distintos espacios académicos y políticos de diversas sensibilidades. Y aunque hasta ahora esa posibilidad no ha llegado a materializarse –más allá de algunas reformas puntuales–, la crisis social y política que se desató el 18 de octubre abrió un nuevo cauce a esa discusión.

Es por esa y otras razones que para varios académicos y actores políticos este debate será ineludible para quienes conformen una eventual convención constitucional, mixta o no, en caso de que en el plebiscito del próximo 26 de abril se imponga la opción “apruebo” una nueva Constitución. Lo cierto es que existe un claro consenso respecto de que, más allá de si se instala o no un sistema distinto en Chile, el esquema actual debe ser modificado y en ningún caso profundizar el presidencialismo. Los matices están en cuán profundos deben ser esos cambios.

“No creo que podamos hablar de ‘nueva Constitución’ sin efectuar una revisión del sistema de gobierno”, advierte el abogado constitucionalista Gastón Gómez. El jurista, quien ha defendido la necesidad de transitar a alguna fórmula de semipresidencialismo, aunque no descarta otros sistemas de gobierno como el parlamentarismo, asegura que si hasta ahora no ha habido avances en ese sentido es porque este “problema es complejo y un cambio de sistema de gobierno requiere revisar varias instituciones a la vez” y, además, porque “la fuerza de la costumbre y el conservadurismo dificultan hacer esa revisión a fondo, pero esta es una buena oportunidad de hacerlo”.

Para la profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Católica e investigadora de Libertad y Desarrollo, Constanza Hube, “sea cual sea el resultado de abril, gane el apruebo o el rechazo, el sistema de gobierno requiere un cambio”.

Ese diagnóstico es compartido por actores políticos tanto de la derecha como de la centroizquierda. El senador Andrés Allamand (RN), por ejemplo, es uno de los legisladores que ha impulsado la necesidad de transitar a un sistema de gobierno semipresidencial. Lo hicieron también figuras como el actual ministro de Justicia, Hernán Larraín (UDI), y el exsenador Ignacio Walker (DC), quien en su rol de presidente de partido, en 2012, firmó un acuerdo con su par de Renovación Nacional, Carlos Larraín, para impulsar reformas constitucionales, entre ellas, una que establecía un sistema semipresidencial. En la misma línea estuvieron figuras como Marco Enríquez-Ominami, el exministro Genaro Arriagada (DC), el senador socialista Carlos Montes (PS) y el actual presidente del PPD, Heraldo Muñoz, entre otros dirigentes de la otrora Concertación.

El sistema presidencialista se instaló en Chile con la Constitución de 1925. El nuevo texto constitucional, que se redactó tras el golpe de Estado de 1924, dejó atrás el parlamentarismo que había primado en el sistema de gobierno del país desde la guerra civil de 1891 hasta ese momento. Así, con el objetivo de reforzar la separación de poderes y darle mayores atribuciones al cargo presidencial se eliminaron disposiciones constitucionales como, por ejemplo, la compatibilidad entre los cargos de senadores y diputados con el de ministros de Estado. Asimismo, se incluyeron nuevas facultades presidenciales como el control de las urgencias legislativas y la iniciativa exclusiva de ley.

Esas disposiciones se profundizarían 45 años después, cuando durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva, esas iniciativas exclusivas de ley se expandieran a cualquier materia que implicara un gasto fiscal, además de acotar la discusión parlamentaria solo a las ideas matrices de un proyecto.

Otra de las facultades que se le confirió al Presidente fue en materia reglamentaria, permitiéndole la dictación de Decretos con Fuerza de Ley, los que no requieren de la aprobación del Congreso, además de darle mayor autonomía para decretar estados de excepción constitucional.

El sistema presidencialista es el sistema de gobierno que prima en América Latina y Estados Unidos, mientras que el parlamentario es el régimen más popular en Europa.

Una de las principales complejidades que advierten distintos abogados constitucionalistas consultados respecto del actual sistema de gobierno, es la lógica de separación de poderes que caracterizan al presidencialismo. En ese contexto, varios expertos, entre ellos Gómez, han advertido que el hecho de que el esquema descarte el principio de coordinación, propio del parlamentarismo y el semipresidencialismo, termina alentando el conflicto entre Ejecutivo y el Legislativo, el que –a su juicio– queda “sin vías institucionales de salida que no sean graves crisis no solo políticos sino institucionales”.

Lo anterior, explica el jurista en el libro Propuestas Constitucionales del Centro de Estudios Públicos (CEP), dado que la concentración de atribuciones en el cargo presidencial no necesariamente le permite al mandatario impulsar su agenda y conducir el gobierno si no tiene una mayoría afín a sus objetivos en el Poder Legislativo. Esto, precisamente, porque en un sistema presidencial como el chileno el Congreso tiene una labor meramente legislativa y de fiscalización y no, como ocurre en sistemas semipresidenciales o parlamentarios, la responsabilidad de cooperar con el Ejecutivo.

“En estos últimos meses el sistema presidencial ha evidenciado lo peor de sí mismo. Las fallas que hemos descrito académica y teóricamente en la realidad de estos últimos meses han sido trágicas. Y pudieron ser peores. Un problema de política pública menor -el alza de la tarifa del Metro– fue creciendo como conflicto Presidente-Congreso para desembocar en una discusión sobre la Constitución y el orden político en su totalidad. La falta de vías de salida institucionales a la crisis, se hizo patente”, sostiene Gómez.

Y agrega: “el conflicto entre Presidente y Congreso sobre la naturaleza y profundidad de la crisis, y la conducción y salida de la misma, pone en evidencia la debilidad del régimen presidencial cuando el Congreso es de otro signo, aunque el Presidente ganó las elecciones hace poco más de dos años con una mayoría política clara”.

Es así que quienes defienden esta forma de gobierno plantean la posibilidad de instaurar progresivamente un sistema que se caracteriza, en sus distintas variantes, por dividir la tarea de jefe de Estado de la del jefe de Gobierno. Uno de los ejemplos que más mencionan en el mundo político es el modelo semipresidencial francés. En ese país, el Mandatario, quien hace de jefe de gobierno, es elegido por votación popular y es él quien nombra al primer ministro de acuerdo a las mayorías legislativas de la Asamblea Nacional.

Quienes impulsan el semipresidencialismo aseguran que, de implementarse en Chile, la colaboración y coordinación entre ambos poderes daría una mayor estabilidad democrática y garantizaría un mejor desempeño de los gobiernos. “Los rasgos fundamentales del régimen semipresidencial son una alternativa válida para repensar el tipo de gobierno a partir de lo que es la convención constitucional o la convención mixta", dice el director del Centro de Estudios Constitucionales de la Universidad de Talca, Humberto Nogueira, quien formó parte del grupo de los 24.

Sin embargo, hay voces como la del constitucionalista, Patricio Zapata (DC), y otros juristas como Arturo Fermandois -ligado a la UDI- y Jaime Gajardo –vinculado al Partido Comunista-, que advierten, también en el marco de los debates constitucionales del CEP, que es más conveniente moderar el sistema presidencial actual, introduciendo ciertas correcciones. Por ejemplo, limitando ciertas atribuciones presidenciales y fortaleciendo el rol del Congreso y su responsabilidad en la conducción del gobierno. “El principal problema que tenemos es de lo que se llama técnicamente régimen político, que es más bien cuánta democracia tenemos, y no un problema de sistema de gobierno. El problema que tenemos es que necesitamos más democracia, más participación, que las mayorías puedan gobernar y eso va por un carril distinto. Sería un error poner el foco en el problema del sistema de gobierno como si eso arreglara el problema de falta de suficiente democracia que tenemos en Chile. Por eso, creo en que debemos tener un Congreso más robusto y que los presidentes deberían tener menos poderes de los que tienen, pero eso no significa necesariamente un sistema distinto”, advierte Zapata.

Otro elemento que se vuelve complejo en sistemas presidencialistas como el chileno, dicen los expertos, es el de la aprobación ciudadana de los mandatarios. En un contexto en que el Presidente concentra tanto el rol de jefe de Estado como de Gobierno, con un Congreso que no está obligado a cooperar en su proyecto y conducción, un Ejecutivo débil y con altos niveles de rechazo puede ser altamente problemático.

Para Zapata, esa tendencia se ha presentado, en cierta medida, en las últimas tres administraciones, reforzando la idea de revertir el presidencialismo “exacerbado”.

“Lo ocurrido con Piñera el 2012, con la expresidenta Bachelet después del Caso Caval el 2016 y con Piñera II después del estallido social el 2019, es decir, líderes muy frágiles y aislados políticamente, ha vuelto a darle fuerza a ese argumento; tenemos que buscar un sistema, se dice, que le permita al país tener gobiernos eficientes con mayoría, aunque al mandatario de turno se le provoque un desplome en su popularidad”, sostiene.

A su vez, el senador Allamand pone luz sobre un punto que varios académicos y políticos, principalmente ligados a la centroderecha, han advertido respecto de cómo el sistema electoral proporcional que terminó con el binominal habría profundizado la dificultad de los gobiernos para lograr acuerdos mayoritarios en el Congreso. “Chile debe dar un paso audaz y dejar atrás el presidencialismo. Hay que avanzar hacia un sistema semipresidencial adaptándolo a la realidad nacional. Si era necesario hacerlo desde hace tiempo, la introducción de un sistema electoral proporcional lo hace imperativo. En la ciencia política no hay dos opiniones: presidencialismo y sistema proporcional conduce casi invariablemente a gobiernos de minoría. Y ello es, a la larga, muy negativo”, sostiene el parlamentario.

Gómez asegura que, por lo mismo, se deben “hacer esfuerzos para pensar un sistema de gobierno donde el fraccionamiento del Parlamento hará muy difícil presidentes con mayoría y lealtad del Congreso”.

En la misma línea, Hube plantea que “en un contexto de un sistema electoral proporcional como el que tenemos, de tanta fragmentación política, de tanta polarización, el gobierno no logra armar una mayoría que le permita sacar adelante su agenda sin perjuicio de la cantidad de facultades que tiene el Presidente”. Así, plantea repensar en conjunto el sistema de gobierno y el carácter del sistema electoral. Una de las soluciones que propone es, por ejemplo, desacoplar los comicios presidenciales de los parlamentarios.

Otro debate que resurgió tras el estallido social fue el de si es o no necesario que el Congreso se componga de dos cámaras. De hecho, luego del 18 de octubre legisladores del Frente Amplio salieron a reimpulsar una iniciativa que habían presentado en junio del año pasado para establecer un Poder Legislativo unicameral, lo que en la práctica eliminaría el actual Senado.

El senador Montes recuerda que “el unicameralismo es una idea muy vieja. Incluso fue de las pocas reformas constitucionales que presentó Salvador Allende en su gobierno”. Y si bien el legislador es partidario de esa opción admite que, históricamente, la idea ha generado resistencia entre sus pares de la Cámara Alta.

Para el legislador, quien también fue autor de una moción en ese sentido, pero en 2008 cuando era diputado, “esto es algo que, sin lugar a dudas, modernizaría mucho el rol del Congreso, la transparencia, la claridad. Y hay que hacer un conjunto de cosas. No basta que sea una cámara. Esto tiene que ser con equipos de asesores capacitados, con sistemas de procesamiento técnico y no solo político de las leyes". Así, cree que sería positivo que el debate constitucional aborde esta materia.

Pero en la oposición no hay solo una voz al respecto. Senadores como Felipe Harboe (PPD) y la propia Isabel Allende (PS) se han mostrado contrarios a que se impulse una medida de esa naturaleza.

“Con el espectáculo que dieron en la Cámara... imagínese un Congreso unicameral. Las decisiones requieren evidencia, responsabilidad y templanza. El problema no está en el bicameralismo, sino en quienes resultamos electos para integrarlas”, escribió en su Twitter el senador Harboe el 24 de octubre pasado tras una tensa jornada en que diputadas de oposición se enfrentaron a sus pares oficialistas, tras enrostrarle al exministro del Interior, Andrés Chadwick, las muertes que tuvieron lugar en el marco de las protestas.

Como él, el senador Allamand asegura que es un “firme partidario de un sistema bicameral. Basta mirar cómo se perfeccionan hoy las leyes cuando pasan de la Cámara al Senado para constatar que no hay que cambiar el sistema. El régimen semipresidencial puede funcionar sin problemas con un sistema bicameral”.

Zapata agrega que, sobre todo en momentos de crisis política, es necesario que exista una instancia de revisión de proyectos de ley que pueden legislarse al calor de una contingencia y no necesariamente terminar siendo la mejor decisión. “Creo que tiene bastantes ventajas el sistema bicameral, a mí me gusta que las discusiones se den no de una sino que a fuego lento. Y tener dos miradas, una después de la otra ayuda a mejorar las cosas”, sostiene.