El ministro de Justicia, Luis Cordero, está redactando junto a sus asesores un proyecto de ley para salir de la peor crisis del Poder Judicial. La iniciativa implicará una fuerte reforma al sistema de nombramientos de los jueces y por lo tanto, un profundo cambio a la gobernanza judicial.
Cordero pretende conseguir acuerdo para cambiar algo que, al menos desde 1991, se está queriendo modificar, pero cuyos esfuerzos nunca han prosperado y las iniciativas terminan archivadas en el Congreso.
Por eso el gobierno está tanteando qué modelo proponer, en un contexto en que sobre la mesa ya hay varias soluciones para hacerse cargo de los problemas que enfrenta la judicatura. Este es el escenario en el cual navega La Moneda y por donde irá la discusión que se tomará el Congreso a partir de octubre.
La Corte Suprema al fin tiene propuesta
Desde 2014 que el pleno de la Corte Suprema tomó una decisión: hay que separar las funciones jurisdiccionales de las no jurisdiccionales. Eso implica que los jueces se dediquen solamente a fallar las causas que les toca revisar y desprenderse de todas las funciones administrativas y de gobierno judicial que hoy ejecutan sobre los jueces y tribunales inferiores.
¿Quién se hace cargo de las labores administrativas? El máximo tribunal respondió esa pregunta recién este año, con una propuesta que acordaron en julio y que sigue la línea de los modelos híbridos y desconcentrados. Para eso la Suprema propone crear órganos autónomos, con personalidad jurídica, patrimonio propio, dotados de autonomía constitucional y coordinados en un Consejo o Instancia Nacional.
Los integrantes de este Consejo o Instancia Nacional serán mayoritariamente miembros de la judicatura -electos por sorteo- y podrían incluirse representantes del Ejecutivo, del Congreso, del Colegio de Abogados y de facultades de Derecho de las universidades reconocidas por el Estado.
Este nuevo conjunto de órganos se hará cargo de la formación, nombramientos, calificación, administración y gestión de recursos, entre otras facultades.
Para la Corte Suprema este conjunto de órganos debe articularse en tres Consejos o Unidades Macrozonales, cuya integración replicará el mismo diseño del Consejo o Instancia Nacional. Habrá una para la zona norte, centro y sur del país. Estas unidades tendrían a su cargo las respectivas funciones de nombramientos en sus territorios y ejercerán sus atribuciones de manera coordinada entre ellos y con el Consejo o Instancia Nacional.
Estos Consejos o Unidades Macrozonales serán los encargados de nombrar, trasladar y permutar a los jueces que se desempeñan en los tribunales de sus respectivos territorios, salvo los ministros y fiscales judiciales de las cortes de apelaciones.
En tanto, el Consejo o la Instancia Nacional ejercerá las funciones sobre nombramientos, traslados y permutas de los ministros y fiscales de las cortes de apelaciones y tendrá la misión de elaborar las quinas para nombrar a los miembros de la Corte Suprema y su fiscal judicial.
En cuanto a los nombramientos supremos, el máximo tribunal estuvo por no tocar el modelo actual y mantener la participación de los tres poderes del Estado.
El diseño del máximo tribunal incluye desprenderse de los nombramientos de notarios, conservadores y archiveros.
Esta propuesta, que solo representa a la Suprema, fue calificada como “insuficiente” por parte de la Asociación Nacional de Magistrados.
Cordero mira la reforma del exministro Cumplido
En 1991, el exministro de Justicia Francisco Cumplido ingresó una reforma constitucional que seguía la línea del modelo del Consejo de la Magistratura. Su idea creaba un Consejo Nacional de la Justicia, un órgano autónomo encargado de formular la política judicial, nombrar a los miembros titulares de la Suprema, entre otras funciones.
Este Consejo tendría mayoría de judiciales y sería el encargado de proponer al Ejecutivo los nombres para que el Presidente designara a los magistrados de los tribunales superiores. En el caso del máximo tribunal, hacía la quina para que el Ejecutivo eligiera a los futuros integrantes de la Suprema. Junto con eso, establecía que un tercio del máximo tribunal tenían que ser abogados externos a la judicatura. Además, fijaba la edad de jubilación en 70 años. También planteaba que cesarían en sus cargos aquellos jueces que estuvieran más de 10 años en su mismo cargo.
El Consejo de Cumplido era integrado y presidido por el presidente de la Suprema. A él se sumaban otros dos supremos electos por el pleno, dos ministros de las cortes de apelaciones designados por sus pares, el presidente de la Asociación Nacional de Magistrados, dos jueces letrados de asiento de cortes de apelaciones designados en votación, dos integrantes designados por el Presidente de la República, dos senadores designados por la mayoría absoluta de la Cámara Alta, un miembro designado por la mayoría absoluta de los miembros del Colegio de Abogados, un miembro designado por la mayoría absoluta de los integrantes en ejercicio de los directorios de los colegios de abogados que funcionen fuera de la Región Metropolitana y un miembro designado por el Presidente de la República electo de una terna elaborada por el Consejo de Rectores de las universidades reconocidas por el Estado y con facultades de Derecho de al menos 10 años de antigüedad.
El proyecto de Piñera de 2021 que no prosperó
Este proyecto de ley, que solo avanzó hasta su primer trámite constitucional, pretendía crear una Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales. Se trata de un organismo autónomo, integrado por representantes de los tres poderes del Estado, cuya principal función sería seleccionar y nombrar a los miembros del Poder Judicial mediante un mecanismo público, transparente, basado en el mérito y eliminando el “derecho propio”, es decir, los cupos solo por ser el más antiguo.
Los jueces y ministros de corte se nombrarían mediante un nuevo sistema que incluye a la Corporación Administrativa del Poder Judicial (CAPJ), la cual elaboraría los perfiles de cada cargo. Luego se contemplaba un concurso a cargo de la CAPJ para preseleccionar los candidatos que, finalmente, serían evaluados por la nueva Comisión Nacional de Nombramientos Judiciales para su designación definitiva.
En ese proyecto la designación de los ministros de la Suprema no se tocó. Se enfatizó que para cupos internos y externos debía hacerse concurso público y que no habría postulantes por “derecho propio”.
Los tres órganos del Consejo Constitucional
La frustrada propuesta del último proceso constitucional terminó en el diseño de una estructura que se inspiraba en los modelos híbridos y desconcentrados.
Este modelo le quitaba el gobierno judicial a la Corte Suprema y lo repartía en tres nuevas instancias que gozarían de autonomía legal: un órgano encargado del nombramiento de los integrantes del Poder Judicial, un órgano encargado de la formación y perfeccionamiento de jueces y funcionarios que tomaría la posta de la actual Academia Judicial, y un órgano encargado de la gestión y administración del Poder Judicial, similar a la actual Corporación Administrativa del Poder Judicial (CAPJ).
Las facultades disciplinarias se trasladaban a la Fiscalía Judicial, y con el tiempo los fiscales judiciales dejarían de integrar salas para abocarse exclusivamente a sus labores disciplinarias.
Hubo una propuesta de minoría -patrocinada por el exconsejero Antonio Barchiesi (republicano) y la Universidad de los Andes- que iba en sentido contrario, ya que mantenía los nombramientos judiciales como facultad del Ejecutivo.
El diseño de Larraín
El exministro de Justicia Hernán Larraín se ha dedicado a estudiar la mejor forma de modificar el gobierno judicial. Por eso, desde el Programa de Reformas a la Justicia de Derecho UC pensó en un modelo inspirado en los diseños híbridos y desconcentrados.
Su idea implica estructurar el gobierno judicial en tres órganos autónomos. Uno de ellos sería la Comisión de Nombramientos Judiciales, a cargo de efectuar los nombramientos de todos los ministros de las cortes de apelaciones del país, de los jueces de primera instancia y de los auxiliares de la administración de justicia, mediante un procedimiento público, únicamente a base del mérito y con criterios objetivos.
La comisión tendrá siete miembros: un abogado designado por el Presidente de la República de una nómina conformada por concurso público; dos abogados con 15 años de destacada trayectoria académica o profesional designados por un quórum de 4/7 del Senado de una nómina conformada por concurso público; un juez designado por la Corte Suprema de una nómina conformada por concurso público; un juez designado por los ministros de las cortes de apelaciones de una nómina conformada por concurso público; dos jueces designados por sorteo de una nómina integrada por jueces elegidos por sus pares de asiento de corte con más de ocho años de antigüedad en el cargo. Esta comisión, además, estará a cargo de la calificación de los jueces, función que se desarrollará a través de comisiones regionales.
Los nombramientos de los supremos se modifican en un solo sentido: la quina será elaborada por la comisión, el Ejecutivo escogerá un candidato y deberá ser ratificado por 4/7 del Senado.
El segundo órgano es uno llamado Corporación de Gestión y Administración del Poder Judicial, que será la continuadora de la Corporación Administrativa del Poder Judicial (CAPJ). Esta Corporación tendrá nueve integrantes, con mayoría de judiciales.
El tercer órgano es la Academia de Formación Judicial, siendo la continuadora de lo que actualmente se conoce como Academia Judicial. Esta instancia tendrá siete integrantes, también con mayoría de judiciales.
Bajo este modelo la disciplina se separa en dos niveles: la investigación de denuncias de irregularidades y la resolución de la acusación que formule el instructor de la investigación. La primera será cumplida por los fiscales judiciales hoy existentes en los tribunales superiores y la segunda por tribunales ad hoc que se constituirán a partir de jueces nominados para tal efecto.
Toda esta estructura finalmente sería coordinada por una instancia creada por ley que no tendrá atribuciones vinculantes.
El todopoderoso Consejo de Justicia de la fallida Convención
La Convención también tuvo su propia receta para modificar el gobierno judicial. Su plan implicaba seguir la línea de los Consejos de la Magistratura. Para eso proponía crear un Consejo de la Justicia que fue definido como “un órgano autónomo, técnico, paritario y plurinacional, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Está encargado de los nombramientos, gobierno, gestión, formación y disciplina en el Sistema Nacional de Justicia”.
Este Consejo no tendría mayoría de jueces y estaría integrado por un total de 17 integrantes: ocho serían jueces electos por sus pares, dos funcionarios del Sistema Nacional de Justicia, dos integrantes de los pueblos indígenas y cinco nombrados por la Cámara de Diputados y la Cámara de las Regiones (que reemplazaba al Senado).
El Consejo estaría encargado de efectuar los nombramientos de todos los jueces y funcionarios del Sistema Nacional de Justicia, además de cuatro integrantes de la Corte Constitucional, los cinco jueces del Tricel y los tres jueces de cada tribunal electoral regional; ejercer medidas disciplinarias; efectuar revisiones periódicas de la gestión de todos los tribunales del Sistema Nacional de Justicia; evaluar y calificar, periódicamente, el desempeño de jueces y funcionarios del Sistema Nacional de Justicia; decidir sobre promociones, traslados, permutas y cese de funciones de integrantes del Sistema Nacional de Justicia; definir necesidades presupuestarias, ejecutar y gestionar los recursos para el adecuado funcionamiento del Sistema Nacional de Justicia; velar por la habilitación, formación y continuo perfeccionamiento de quienes integran el Sistema Nacional de Justicia; dictar instrucciones relativas a la organización y gestión administrativa de los tribunales, entre otras.
