Claudio Agostini y la reforma tributaria de Piñera: "Moverse a un sistema integrado es correcto, es una buena política"

Este martes, la reforma tributaria del actual gobierno finalmente iniciará su operación en régimen, ya que ese día el impuesto de primera categoría, que grava a las utilidades de las empresas, subirá desde el actual 25,5% a 27% en el caso del sistema semiintegrado, alineándose así con el sistema integrado con atribución de renta. El alza de la tasa corporativa es el último cambio relevante que pondrá a prueba no sólo el funcionamiento del nuevo sistema chileno, considerado por muchos expertos uno de los más complejos del mundo y casi el único en su forma. También deberá demostrar, ya con las cartas sobre la mesa, si la reforma recaudará un 3% del PIB chileno, estimado por el gobierno en torno a los US$ 8.200 millones, o como advirtieron en el origen del debate algunos técnicos, bastante menos.

Uno de esos economistas es Claudio Agostini, académico de la Universidad Adolfo Ibáñez, autor -junto al ex director de Impuestos Internos Michel Jorratt- del estudio que en 2014 encargaron de manera inédita el Centro de Estudios Públicos (CEP) y Cieplan sobre el sistema chileno. Entre las conclusiones de ese trabajo, una de las más relevantes fue que el Fondo de Utilidades Tributables (FUT) había sido usado en un 52% para eludir impuestos y en el 48% restante con el fin para el que fue creado: la reinversión de utilidades.

Agostini recuerda hoy ese capítulo del texto, a saber que el nuevo gobierno anunció que corregirá la reforma en dos aspectos. Uno, para reintegrar los dos sistemas y dejar sólo uno integrado totalmente, de manera que los impuestos que pagan las empresas sean usados por sus dueños como crédito total para cuando paguen sus impuestos personales, como ocurría antes de la reforma. El otro, reducir de manera gradual la tasa del impuesto corporativo hacia los niveles de los países Ocde, de entre 24% y 25%. Un recorte que, eso sí, está sujeto a cómo vayan evolucionando las arcas fiscales.

Sin embargo, Agostini advierte que la recaudación prevista por la reforma no será la esperada y que con la mejor información disponible, en régimen fluctuará en un 2,4% y 2,5% del PIB. Un Producto Interno Bruto (PIB) que, además, es hoy bastante menor que el previsto en el diseño de la reforma, hace ya tres años.

La reforma lleva casi tres años, ¿cómo evalúa su funcionamiento?

Con el aumento de la tasa corporativa entrará en régimen, pero aún no se terminan de implementar todos los registros, eso se verá recién en la Operación Renta 2018 (abril próximo). Pero hay dos cosas que resaltar. Una es que ha recaudado menos de lo que se dijo que recaudaría, y dos, que la parte que se ha cumplido se debe a cosas puntuales, recaudaciones por sólo una vez, por lo que es un poquito de trampa decir que los primeros años sí recaudó lo esperado.

¿Un poquito de trampa, por qué?

Porque la recaudación se cumplió con algo que pasó por una vez y que aportó más de lo estimado al inicio, en particular, lo que se esperaba por la amnistía tributaria a los capitales que estaban fuera del país. En el diseño de la reforma y en el informe financiero que acompañó al proyecto se estimó que esa amnistía para quienes evadieron impuestos y sacaron recursos fuera de Chile, permitiéndoles que los declararan ahora, no que los trajeran, recaudaría US$ 90 millones y al final recaudó US$ 1.500 millones. Entonces, cuando Hacienda dice que se cumplió con la recaudación proyectada en los primeros dos años, el objetivo se cumplió con US$ 1.400 millones extras por efecto de la amnistía tributaria que no estaban presupuestados, y que no fue como resultado del nuevo régimen general.

Pero por esas declaraciones seguirán pagando impuestos…

Es cierto que tiene algún impacto en el largo plazo, porque esas platas están declaradas ahora y debieran seguir pagando impuestos en adelante. Pero el objetivo de recaudación de 3% del PIB se calculó mal y será difícil cumplir la meta en régimen, incluso con un PIB hoy que es menor al estimado en el 2014.

¿La menor recaudación es básicamente por la desaceleración?

Una mezcla del efecto de la desaceleración y de malos cálculos en la estimación de cuánto recaudaba. Se puede estimar la recaudación fácil, tomando como punto de partida el hecho de que si compras $ 100 y te ponen un impuesto de 20%, el Fisco recauda $ 20. Ese cálculo es simple, es parte de los que hace la Dirección de Presupuestos, pero tiene un problema: asume que uno sigue comprando lo mismo con un impuesto más alto y eso no pasa. La evidencia nos muestra que si el impuesto de 20% sube, ya no compras $ 100, sino que compras $ 80, y entonces el Fisco ya no recauda $ 20, sino que recauda $ 16. Ese ejercicio se hizo mal y en su momento algunos dijimos que había un error, que estaban sobreestimando la recaudación.

¿El mal cálculo es sólo por eso?

Es una parte del mal cálculo y la otra es que se subestimaron los efectos de la reforma en la inversión, los que aún no sabemos cuáles son. No hay cómo calcularlo aún, para eso se requiere que la reforma se implemente y en cinco o seis años hacer las evaluaciones.

¿Por qué cinco o seis años?

Menos que eso es poco serio; no tenemos datos de comparación. Hay que ver cómo se ha comportado la inversión y varias otras variables en un período con la reforma, sin la reforma, con ciclo económico alto y bajo, de manera de aislar esos otros efectos y medir cuánto es ciclo, cuánto es inversión, cuánto es reforma. Dicho eso, sí se sabe la dirección de los efectos, si bien no la magnitud.

¿Y cuál es esa dirección?

La reforma inicial que entró al Congreso tenía una gran virtud y un gran defecto. La gran virtud era que mataba casi todos los mecanismos de elusión y hacía de verdad que el sistema chileno tuviera equidad tributaria horizontal, de modo que dos personas que ganaban lo mismo, independiente de la fuente del ingreso, pagaran lo mismo en impuestos. Mataba exenciones, regímenes especiales, dejaba un sistema muy simple, fácil de fiscalizar, fácil de cumplir. El gran defecto es que destruía todos los incentivos a la inversión. A su vez, la reforma que salió de la cocina del Congreso terminó en una mala mezcla. Reintrodujo mecanismos de elusión, resucitó a los regímenes especiales e introdujo un mecanismo a la inversión muy limitado, que complejizó el sistema, como es el semiintegrado, que es una forma de volver con un FUT más chico, sin que se note. Se terminó creando un sistema complejo, para los contribuyentes más difícil de cumplir, para el SII más difícil de fiscalizar y con mecanismos de elusión nuevos.

El nuevo gobierno quiere corregirla, ¿cómo se pueden plantear cambios sin una evaluación antes?

Porque hay cosas de política tributaria que uno sabe que están bien y cosas que uno sabe que están mal sin evaluación.

¿Qué cosas están mal?

Por ejemplo, un sistema ideal requiere equidad tributaria horizontal y eso quiere decir que dos personas que ganan lo mismo, paguen lo mismo, independiente de la fuente del ingreso. Ese es un criterio de política tributaria importante y la reforma, al tener un sistema semiintegrado, destruyó eso.

¿Cómo la destruye…?

El mejor ejemplo es el siguiente: en un sistema integrado, una pyme gana $ 1.000, por ser empresa paga 25% sobre esos $ 1.000, o sea paga $ 250, y después se llega al dueño de la pyme, para quien esa pequeña empresa es su único ingreso, de manera que está exento, porque gana poca plata con la pyme. Así, los $ 250 que pagó como empresa su pyme, en abril del año siguiente se le devuelven y al final ese dueño pagó cero. Eso es lo que corresponde, porque está exento. En un sistema completamente desintegrado, la pyme pagó los mismos $ 250, pero cuando llegas al dueño, él debería pagar cero y le deberíamos devolver $ 250, pero no recibe nada y es injusto, porque el dueño pagó 25%, pese a estar exento. En el sistema semiintegrado la pyme paga los $ 250, y aunque al dueño le devuelves el 65% y es algo, de nuevo tienes a una persona pagando impuestos, pese a estar exenta. La equidad tributaria horizontal se destruye, porque finalmente el trabajador dependiente paga cero, el trabajador independiente paga cero y el dueño de una pyme paga impuestos, pese a que está exento y ganó lo mismo que los otros dos.

¿Cómo recoge que el nuevo gobierno quiera reformar la ley?

Moverse a un sistema integrado es correcto, es una buena política tributaria. Lo que no hay que confundir es que un sistema integrado significa sólo que a las personas se les reconocen los impuestos pagados por las empresas de las que son dueños en lo que les corresponde y nada más que eso. En Chile, la discusión pública entiende por integrado eso, más el hecho de que la persona no paga impuesto por las utilidades de su empresa hasta que no las retira y eso no tiene nada que ver con que un sistema sea o no integrado. Eso tiene que ver con cuál es la base del impuesto.

¿Si es devengado o retirado?

Efectivamente. Aquí se entiende que un sistema integrado implica base retirada, lo que no tiene por qué ser así. Puede haber un sistema integrado con base devengada o con base retirada. El sistema integrado siempre es bueno, no hay caso malo, pero si tendremos un sistema integrado con base retirada o con base devengada el efecto es otro. En ese punto no he escuchado cuál es la propuesta del gobierno entrante, sólo su decisión de tener un sistema integrado. De eso depende el resto.

¿Por qué?

Porque antes era integrado con base retirada y ese es el origen del FUT. Si hubiera sido un sistema integrado con base devengada, nunca hubiera existido el FUT, la gente habría pagado impuestos personales por las utilidades de su empresa, independiente de lo que hubiese hecho con ellas, las retirara o no.

Ya no hay FUT como antes…

No, pero hay una suerte de pequeños FUT y esa es la discusión de fondo que uno hubiera querido tener desde el inicio. El primer paso era matar el FUT y la reforma inicial lo hacía. Pero el paso siguiente era proponer incentivos para rescatar lo bueno del FUT, para que ese 48% lo siguiera usando y el gran error del diseño inicial es que no lo hizo, aunque hay instrumentos probados en otros países y mejores que el FUT.

¿Qué podría, por ejemplo, tomar en cuenta el nuevo gobierno?

Uno es la depreciación instantánea, cuyo efecto es grande, porque hoy la inversión en capital físico está castigada en Chile. Si una empresa invierte en capacitación, eso hoy se reconoce como gasto, se descuenta de utilidades y se mide de inmediato el retorno de la inversión. Pero si compra una máquina, no es gasto hoy, es gasto en varios años, hasta en 12 años, es un desincentivo a invertir en capital físico. Cuando hay depreciación instantánea el incentivo se recupera rápido, porque recuperas la inversión antes y está probado, hay evidencia empírica, hay teoría de por qué funciona, por ejemplo, en Estados Unidos. El segundo instrumento es uno que los países nórdicos empezaron a usar y se llama tasa de interés nocional.

¿En qué consiste?

En que tengas dos opciones como empresa para invertir. Hoy, si te endeudas, pidiendo un crédito en un banco y compras una máquina o inviertes en capacitación de tus trabajadores, los intereses que le pago al banco se me descuentan de impuestos. Si tu decisión es usar utilidades del año pasado en vez de retirarlas, en ese caso no se te descuenta nada, por lo que el incentivo a reinvertir con utilidades es cero y conviene endeudarse con el banco. Lo que hace la tasa de interés nocional es que si decides reinvertir utilidades, puedes descontar de impuestos una tasa de interés artificial, que es la misma que hubieras pagado si te hubieras endeudado. Se homologa la tasa y descuentas el impuesto.

Pero acá la industria financiera es competitiva en sus tasas...

Ese es uno de los mejores mecanismos para incentivar la inversión vía reinversión de utilidades, para que de verdad se reinviertan en vez de que sólo se gasten y esto lo logra. Lo segundo, es que con esto la decisión de financiamiento de la inversión es neutra desde el punto de vista tributario y hoy acá no es neutra. Toda administración tributaria quiere que los impuestos, en general, sean lo más neutro posible, que los impuestos distorsionen poco.

¿Esa sería la corrección necesaria?

Toda la evidencia empírica acumulada revela que tiene efectos positivos en la inversión. Entonces, si matas el FUT, nos sacamos de encima un 50% de evasión, y lo reemplazas por depreciación instantánea más tasa de interés nocional, recuperaste la parte buena del FUT y mataste la mala. Ese es el mundo ideal.

¿Esa es la fórmula ideal?

Sí, pero si además acercas las tasas desde la máxima personal a la de la empresa, todos los incentivos para hacer empresas de papel desaparecen. En su momento, el impuesto de primera categoría era de 18%-20% y el de las personas 40%, de modo que si lograbas disfrazarte de empresa te ahorrabas un 20%, y si la plata, además, la dejabas en la empresa en un FUT y después te la gastabas a la mala, te ahorrabas 20%. Cuando la tasa máxima de las personas es 35% como ahora y la de las empresas 27% desde el martes, te ahorras 10%, no más de impuestos. Pero si las acercas y dijeras son 30% las dos, se acabó la elusión.