Es habitual que la Ley de Presupuesto, la más importante dentro de la agenda legislativa, encienda los ánimos durante su trámite en el Congreso, que se inicia normalmente el 30 de septiembre. En esta oportunidad, sin embargo, el trámite está teniendo "una previa", lo que respondería a su particularidad en un año de elecciones: el Presupuesto 2014 será el último del Presidente Sebastián Piñera, pero también será el primero del nuevo gobierno, el que deberá echar a andar el programa comprometido en campaña, con platas que fueron ordenadas de acuerdo con otras prioridades.

Este temprano apronte presupuestario se refleja en un instructivo del comando de la candidata Michelle Bachelet, dirigido a los parlamentarios de la Nueva Mayoría, que desde este lunes, según fuentes cercanas, deberán "dar la pelea" para aumentar el monto del Fondo de Libre Disposición.

Hasta ahora ya se han desarrollado dos episodios relacionados con los recursos fiscales, según las mismas fuentes: la discusión sobre el déficit fiscal y la publicación de los supuestos macroeconómicos del presupuesto. En el mismo equipo de Bachelet reconocen que, en el primer caso, no lograron imponer su tesis sobre un mal manejo de las finanzas públicas.

Pero en el segundo sí se anotaron un triunfo: "La difusión de los parámetros para el Presupuesto 2014 es un logro de la oposición, que denunció el secretismo fiscal acordado el 9 de julio en la reunión entre el Ministerio de Hacienda y el Consejo Fiscal Asesor, donde se acordó 'mantener en reserva esta información hasta la presentación de la Ley de Presupuesto 2014 al Congreso', cuestión que denunciamos por ser un retroceso en la transparencia fiscal", dice el instructivo.

Más recursos

"Se requiere un Fondo de Libre Disposición para el cumplimiento programático del próximo gobierno, que sea a lo menos equivalente al 1,1% del presupuesto fiscal 2014; o sea, alrededor de US$ 700 millones. Como Nueva Mayoría lo exigiremos en el debate presupuestario. Este monto no es más que la actualización de aquel que se dejó en 2010 a la nueva administración", según se lee en la minuta.

La idea de un Fondo de Libre Disposición comenzó a gestarse a fines de los 90 y fue evolucionando en el tiempo. Su primera expresión se produjo en 1999, cuando el gobierno de Eduardo Frei incluyó en la Ley de Presupuesto de 2000 una facultad para reasignar recursos por unos US$ 50 millones, la que podría ser ejercida por el gobierno siguiente.

La administración de Ricardo Lagos transformó esta flexibilidad en un fondo de libre disponibilidad por US$ 230 millones, sumado a una facultad para reasignar US$ 50 millones, que se incluyó en la Ley de Presupuesto para 2006, dice Mario Marcel, ex director de Presupuestos de la presidencia de Lagos, quien hoy se desempeña como subdirector de Gobernabilidad y Desarrollo Territorial de la Ocde.

El gobierno de Bachelet mantuvo esa estructura e incrementó el monto a US$ 450 millones.

La idea de un fondo de libre disponibilidad está asociada al hecho de que el cambio de gobierno se produce muy temprano en el año, con un presupuesto generado por la anterior administración, del cual se ha ejecutado menos de la cuarta parte, explica Marcel.

En tales circunstancias, agrega, "tiene sentido que el gobierno, que ejecutará las tres cuartas partes restantes del presupuesto, tenga la posibilidad de incorporar sus prioridades de inmediato y no esperar más de nueve meses para que ello recién se refleje en el primer presupuesto que le tocará formular. Es una lógica que se sostiene en la reciprocidad. Un gobierno que tuvo esta flexibilidad en sus inicios debería dársela a la vez al que le sucederá".

Una visión similar tiene Cecilia Cifuentes, investigadora de Libertad y Desarrollo, quien se especializa en el tema fiscal. "(El fondo de libre disposición) es un gesto de buena voluntad con el gobierno entrante, que tiene una agenda que puede ser distinta a lo que está aplicando este gobierno".

En los últimos dos cambios de gobierno, las autoridades salientes "han dejado un fondo por alrededor de 1% del gasto público para ser asignados por las nuevas autoridades, de acuerdo con sus prioridades, sin mayor restricción que distribuir los recursos en un plazo definido (antes del último trimestre) e informar al Congreso Nacional", puntualiza Marcel.

Si el presupuesto del presente año se reajustara en un 4%, la cifra total llegaría a unos US$ 64.000 millones, cuyo 1% sería poco menos de US$ 700 millones. De ahí la cifra que está pidiendo la Nueva Mayoría.

Sin embargo, para Cecilia Cifuentes el monto es muy elevado y recuerda que la extensión del posnatal, uno de los proyectos de este gobierno que más demanda recursos, tiene un costo inferior a los US$ 400 millones al año. Agrega que, en general, la política social que haga el gobierno entrante pasará por un período de discusión en el Congreso. "No van a partir gastando, honestamente creo que no necesitan ese monto", dice.

Explica, por ejemplo, que la entrega de "estos bonos bien generosos que se han dado, con los cuales estoy en desacuerdo, cuestan entre US$ 200 millones y US$ 300 millones". Por ello, "aun cuando estén pensando repartir un tremendo bono cuando recién entren, no me parece que puedan argumentar que necesitan unos US$ 700 millones de libre disponibilidad. Es un exceso".

El mencionado monto tampoco ha sido bien recibido en el Ejecutivo. Explican fuentes del gobierno que el Fondo de Libre Disposición se divide, por una parte, en la Provisión para Distribución Suplementaria, recursos de uso absolutamente libre para el nuevo gobierno, es decir, que podrá gastar a su entera voluntad. En este ítem, en el año 2010 se dejó un monto de US$ 300 millones, que en moneda de hoy equivaldría a US$ 370 millones.

La otra parte del Fondo de Libre Disposición corresponde a la facultad para reasignar; es decir, poder redestinar recursos dentro del mismo presupuesto. En 2010 ese ítem alcanzó a US$ 150 millones (US$ 185 millones en moneda actualizada). Este gobierno utilizó parte de los recursos del Fondo de Libre Disposición para financiar un bono extraordinario para sectores de menores ingresos, por $ 40.000, en marzo de 2010.

Flexibilidad presupuestaria

En el gobierno sostienen que el monto de US$ 700 millones no guarda relación con ciertos parámetros y advierten un "claro movimiento político" tras el tema. Explican, por ejemplo, que en relación con el monto dejado en 2010 significaría un aumento de 26,1% en el período o una variación real anual de 8,7%.

Cifuentes añade que en materia de flexibilidad presupuestaria, en la práctica el fondo de libre disposición no es muy relevante, porque el presupuesto público no es inmodificable y los gobiernos, dentro de su propio período, hacen reasignaciones presupuestarias. "El erario no amarra de manos al que está entrando. Siempre hay algún grado de flexibilidad, que es lo razonable, por lo demás".

En este sentido, en el Ejecutivo recuerdan las reasignaciones presupuestarias que hizo el actual gobierno para enfrentar el terremoto de febrero de 2010, así como el ajuste en el gasto fiscal en 2011. Para llevar adelante la reconstrucción, de acuerdo con el Informe de Finanzas Públicas de 2013 de la Dipres, en marzo de 2010 se efectuó una reasignación presupuestaria por un monto de unos US$ 730 millones, con la cual se constituyó una provisión en el Tesoro Público para gastos de la emergencia y reconstrucción. "Este esfuerzo se enfocó, en primer lugar, en gastos de operación, rebajándose en un 5% el presupuesto en bienes y servicios de consumo y producción y en la adquisición de activos no financieros de todo el gobierno. Sin embargo, la mayor parte del ajuste se hizo sobre el gasto de capital, de manera de dejar espacio para reorientar la cartera de inversiones a las nuevas necesidades surgidas tras la catástrofe", se explica en la mencionada publicación.

En marzo de 2011, para contribuir a moderar la inflación, se rebajó el gasto en US$ 750 millones, equivalentes a 1,3% del gasto total y a 0,4% del PIB.