Por Pablo Contreras, Universidad Autónoma, y Domingo Lovera, Universidad Diego Portales
Como hemos señalado antes, y es de público conocimiento, hay varios aspectos del trabajo de la Convención Constitucional que no se encuentran definidos en la regulación constitucional en vigor. Esto no debe ser tomado como señal de alarma, pues la Convención, en el modelo de reemplazo constituyente que nos hemos dado, solo ve algunos de sus aspectos regulados. Los otros, y esto es de especial relevancia para lo que ahora nos ocupa, los regula ella.
Uno de esos aspectos sobre el que hoy las regulaciones vigentes guardan silencio, es el relativo a la forma en que la Convención administrará su presupuesto. Acá sostenemos que la Convención Constitucional debe ser autónoma en la administración de su presupuesto. Si bien esta es una discusión de medios, es necesaria para que cumpla adecuada y correctamente sus fines específicos. La Convención no debiese estar sometida a un tutelaje o supervisión por parte de los demás poderes del Estado. Esto, que podría parecer obvio, es importante remarcarlo por los diferentes intentos que desde el gobierno se han realizado para terminar haciéndolo.
En efecto, la discusión por la autonomía financiera de la Convención surgió a raíz de la ejecución de una serie de licitaciones y medidas de implementación, por parte del Secretario Ejecutivo de la Unidad Administrativa de la Convención Constitucional, alojado en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Un reportaje de Ciper alertó sobre la adjudicación de los servicios de seguridad a una empresa cuyo gerente “integró el Grupo de Guardia Presidencial en los últimos años del gobierno de Augusto Pinochet, labor que continuó bajo el mandato de Patricio Aylwin y hasta el inicio del período de Eduardo Frei Ruiz-Tagle”. Asimismo, en un contrato de los servicios transmisión de las sesiones de la Convención, se establecía contractualmente que “no se permite transmitir contenido que no haya sido expresamente autorizado por el Ministerio (Secretaría General de la Presidencia)”. Si bien el secretario Encina intentó dar cuenta de estas acciones, diversos constituyentes anunciaron la revisión de esta secretaría.
A raíz de esta controversia, se ha comenzado a discutir sobre la naturaleza jurídica de la Convención y sus facultades de autonomía financiera. El secretario Encina ha afirmado que la Convención carece de personalidad jurídica, por lo que no podría concretar los actos administrativos necesarios para ejecutar el presupuesto sin la intermediación de esta institución.
Pero la discusión sobre la personalidad jurídica yerra en el punto. Digámoslo de otra forma, administrativiza a un ente que no lo es ni en un sentido amplio o restringido de la función administrativa. La Convención, en cambio, es un ente cualitativamente distinto a cualquiera de esos órganos, lo que por cierto no debiera impedir el desempeño de sus funciones. Se trata de un órgano constitucionalmente creado para una función constituyente precisa: generar el texto de una nueva Constitución. Comprender el alcance de esta distinción cualitativa permite leer de mejor forma las obligaciones del capítulo XV de la Constitución. Por mandato constitucional expreso, “corresponderá al Presidente de la República, o a los órganos que éste determine, prestar el apoyo técnico, administrativo y financiero que sea necesario para la instalación y funcionamiento de la Convención” (art. 133). La que definirá la forma de funcionamiento de la Convención será ella misma, a través de la dictación de su reglamento.
La autonomía fiscal es un presupuesto para el funcionamiento adecuado de la Convención (como lo es en el caso del Congreso Nacional y del Poder Judicial), sin la injerencia de terceros. Por lo tanto, bien puede la Convención solicitar al Servicio de Impuestos Internos que se le brinde un RUT para empezar a ejecutar su presupuesto, sin necesidad de contar con personalidad jurídica (como tampoco la tienen ni el Congreso Nacional ni el Poder Judicial, los que, sin embargo, gozan de autonomía para el manejo de sus recursos). Frente a una solicitud tal, el Ejecutivo no puede negarse de prestar el apoyo administrativo necesario como este simple requerimiento, so pena de violar el mandato expreso de la Carta Fundamental.
Esta lectura es razonable para un órgano que tiene un mandato acotado en el tiempo y con una función exclusiva y excluyente de generar el texto de una nueva Constitución. Su reconocimiento constitucional expreso es suficiente para generar un estatuto jurídico equivalente a otros poderes del Estado, en que se autodetermine en el ejercicio fiscal de los recursos públicos. En la institucionalidad administrativa que la Convención se dé, serán las reglas organizativas las que permitirán ejecutar el presupuesto. Por ello, no es necesario el concurso de la secretaría técnica provista por el Ejecutivo, sino en tanto cuanto la Convención lo determine así. La transferencia de los fondos, de manera directa a la entidad que el reglamento determine, permitiría salvar los impedimentos que actualmente se han planteado. Es importante considerar que la autonomía financiera de la Convención es relevante para fortalecer su independencia, sin interferencia de los demás poderes del Estado.
