Balance de la política exterior de la segunda administración del Presidente Piñera

Por Carlos Ominami, economista

Tradicionalmente los balances son ejercicios delicados que requieren un equilibrio entre activos y pasivos, pro y contras, realizaciones y fracasos. Según la orientación y preferencias de cada cual, el balance se orientará en la dirección de constituir un juicio globalmente positivo o negativo. No es posible atenerse a esa regla general tratándose de la política exterior de la segunda administración del Presidente Sebastián Piñera. En los hechos, no se registran contribuciones de importancia capaces de mitigar ni siquiera parcialmente el cúmulo de errores y desaciertos. En realidad, las únicas que pueden anotarse del lado de los activos son la abstención de Chile con ocasión de la elección de la nueva presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en la cual el gobierno presidido por Donald Trump violentó la tradición, hasta entonces inalterada, de mantener a su cabeza a una personalidad latinoamericana y la tímida aproximación a Bolivia en los meses recientes.

En rigor, el análisis de la política exterior concluye en un balance extremadamente negativo. De esta forma, se ha erosionado de manera significativa un patrimonio de confianza y respetabilidad construido, desde 1990 en adelante, a través de un intenso proceso de reinserción internacional que puso fin al aislamiento de Chile durante los 17 años de dictadura. En democracia, se recuperó un prestigio internacional conquistado paso a paso durante las décadas previas al golpe militar, y que le había valido a Chile el reconocimiento de un cierto liderazgo conceptual en la región y en el mundo.

Esa condición está hoy día en cuestión. Bajo la segunda administración Piñera, Chile se ha transformado en un país menos confiable, menos respetado y menos predecible. No juega ningún papel de significación en el escenario global y comparte, junto a la mayoría de los otros países de América Latina que están hoy bajo gobiernos conservadores, buena parte de la responsabilidad por la condición de marginalidad e irrelevancia que caracteriza actualmente a nuestra región.

No se trata de una cuestión menor. En tiempos de globalización, la política exterior y la imagen internacional de un país constituyen una dimensión central, que condiciona en medida importante sus posibilidades de desarrollo. La confianza, el respeto y la predictibilidad son atributos fundamentales de una buena política exterior, tanto más en un mundo tan turbulento y competitivo como el actual.

La razón principal de este balance tan negativo radica en la pérdida de la noción de política de Estado y su sustitución por una política de gobierno fuertemente ideológica. Esta no es una característica intrínseca a los gobiernos de derecha. En su momento, por ejemplo, el gobierno conservador de Jorge Alessandri fue capaz de resistir la presión norteamericana y no se plegó a la decisión de expulsar a Cuba de la Organización de Estados Americanos (OEA). En efecto, Chile se abstuvo en la reunión de ese organismo de enero de 1962, en Punta del Este, Uruguay, que decidió esa medida, y se volvió a abstener en la IX reunión de la OEA, celebrada en Washington, en junio de 1964, en la discusión de un proyecto de resolución que prohibía que los gobiernos del hemisferio tuvieran lazos diplomáticos con la isla caribeña.

Más aún, durante la primera administración Piñera (2010-2014), se enfrentaron situaciones delicadas como la controversia marítima con el Perú, ventilada en la Corte Internacional de La Haya, buscando en todo momento preservar la unidad nacional con consultas sistemáticas a todos los actores relevantes. Fue así como, en un hecho inédito, fue posible la suscripción de un acuerdo de respeto al veredicto de La Haya por parte del conjunto de las fuerzas políticas con representación parlamentaria sin ningún tipo de exclusión.

Las críticas a la política exterior del segundo gobierno de Sebastián Piñera son múltiples y variadas. Las esenciales pueden ordenarse en siete capítulos.

1.- Un protagonismo presidencial dañino.

En estrecha alianza con los presidentes Macri de Argentina y Duque de Colombia, Sebastián Piñera buscó construir para sí un liderazgo sudamericano relevante. Asumía que tenía para ello ventajas frente a los otros presidentes conservadores y condiciones personales que le permitirían un protagonismo indiscutido. En los hechos, ninguno de los presidentes conservadores consiguió, en la práctica, un mínimo reconocimiento como estadista. En el caso Piñera la historia de estos años lo asocia indisolublemente a declaraciones absurdas, violaciones a los DD.HH., convocatorias frustradas e iniciativas con desenlaces incluso bochornosos.

Piñera pasará a la historia como un gobernante que comprometió gravemente el prestigio internacional de Chile como producto de:

• declaraciones absurdas presentando a Chile como un “verdadero oasis” tan solo diez días antes del inicio del estallido social que se precipitó a partir del 18 de octubre de 2019.

• las violaciones graves a los DD.HH. durante el estallido y meses posteriores debidamente reconocidas por a lo menos cuatro informes internacionales referidos a esta materia (Human Rights Watch, Alta Comisionada para los Derechos Humanos de Naciones Unidas, Amnistía Internacional y Comisión Interamericana de Derechos Humanos).

• la súbita cancelación de Chile como país sede de la Cumbre Climática COP25 (un mes antes de su realización prevista para diciembre de 2019) y de la Cumbre de APEC, programada para noviembre de ese mismo año, en la que se suponía el Presidente de Chile sería el anfitrión ni más ni menos que de Xi Jinping y Donald Trump.

• del ridículo mundial que fue el viaje a Cúcuta, en la frontera colombiana-venezolana, en febrero de 2019, para supuestamente precipitar el desplome del gobierno de Nicolás Maduro.

2.- Debilitamiento de la adhesión de Chile al multilateralismo.

La política exterior chilena se caracterizó históricamente por su aporte a la construcción de espacios multilaterales. Naciones Unidas, el BID, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), la Corporación Andina de Fomento (CAF) son instituciones gravitantes en cuya creación Chile tuvo participación destacada, a pesar de su condición de país pequeño en el ámbito global e intermedio en el plano regional.

La acción internacional de Piñera durante su segundo gobierno ha ido exactamente en la dirección contraria. Las mayores renuncias son bien conocidas. Es el caso del “Acuerdo Regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, conocido popularmente como el Acuerdo de Escazú, a última hora no suscrito por Chile, en septiembre de 2020, no obstante haber sido nuestro país, junto con Costa Rica, uno de sus impulsores. De esta manera, quedamos fuera del primer mayor pacto medioambiental firmado en nuestra región. Por otra parte, también forma parte de esta política aislacionista y neosoberanista la no suscripción del “Pacto mundial para la migración segura, ordenada y regular”, más conocido como Pacto de Marrakech, a pesar de que Chile había participado activamente en las negociaciones que dieron lugar al mismo.

En la misma dirección se agregan el abandono de Chile de las Operaciones de Paz y su retiro del Destacamento Cruz del Sur que integraba junto con efectivos de Argentina.

3.- Destrucción de la incipiente institucionalidad sudamericana.

Una de las más graves decisiones de este segundo gobierno de Sebastián Piñera fue la liquidación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Aprovechándose de su crisis interna, Piñera y los otros gobiernos de derecha procedieron a disolverla, sustituyéndola por el Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur), una institución con un marcado tinte ideológico: conservadora en lo político, neoliberal en lo económico, alineada con EE.UU. en política internacional.

Se privó así a la región de un espacio de concertación política que hubiera sido fundamental para coordinar acciones para enfrentar la pandemia en el ámbito sanitario, financiero y tecnológico. Prosur se ha caracterizado por su total falta de operatividad. Su aporte al enfrentamiento de la pandemia ha sido rigurosamente nulo y no ha sido siquiera capaz de retomar avances importantes registrados en los años anteriores por Unasur, en materia de gestión de crisis políticas, defensa, sanidad e infraestructura.

4.- Erosión de la posición de Chile en materia de defensa y protección de los DD.HH.

Se registran en este plano un conjunto de iniciativas y tomas de posición que indican la existencia de un patrón de conducta. Lo más grave son, sin duda, las violaciones masivas y reiteradas a los derechos humanos perpetradas por las fuerzas policiales. El balance de la represión a las manifestaciones ciudadanas de protesta es desolador (6.362 detenidos, 75% de los cuales son niños y adolescentes; 217 lesiones oculares, 75% producto de disparos; 1.468 querellas presentadas por eventuales torturas y otros tratos crueles y otras 270 denuncias de flagelos con violencia sexual). Para un país como Chile que vivió durante 17 años una dictadura caracterizada por el uso del terrorismo de Estado y violaciones sistemáticas a los DD.HH., la reaparición de conductas policiales que se suponían erradicadas ha representado un gravísimo daño a su imagen internacional.

Por otra parte, y no menos grave, el tratamiento infligido a muchos migrantes rompió una tradición centenaria de asilo y acogida. Especialmente graves han sido las deportaciones masivas y el trato vejatorio, ampliamente publicitado por la prensa, de inmigrantes venezolanos en el norte de Chile, a los cuales en un primer momento el propio Presidente de la República había invitado a buscar refugio en Chile.

En el plano internacional destaca la iniciativa emprendida, en conjunto con otros gobiernos conservadores de América del Sur, destinada a restringir el ámbito de competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que de haber prosperado habría significado una gran involución en este plano.

5.- El estancamiento de las relaciones vecinales.

Piñera terminará su período en marzo del 2022 sin poder exhibir ningún avance de significación en nuestras relaciones vecinales. Allí donde la resolución por parte de la Corte Internacional de La Haya, con respecto al diferendo marítimo con Perú, de enero de 2014, ofrecía la posibilidad de desplegar un intensa Agenda de Futuro, construida participativamente por representantes de ambos países, lo cierto es que esa oportunidad ha sido completamente desaprovechada. En la práctica las relaciones con Perú volvieron a la inercia habitual sin que se haya producido alguna iniciativa relevante.

En el caso de Bolivia, luego de un fallo aplastantemente favorable a Chile, las relaciones diplomáticas siguen congeladas. Si algo favorable podría destacarse de la gestión externa del actual gobierno es un cierto acercamiento durante los últimos tiempos entre ambas cancillerías. De hecho, se puede hablar incluso de una relativa “normalización” de la relación bilateral, a partir de abril del año pasado. Y este podría ser el inicio de un proceso de descongelamiento que podría responder positivamente a los llamados del Presidente Luis Arce para de abrir una nueva etapa en la relación bilateral. De cualquier manera, nada de esto se habrá concretado durante el período de la actual administración.

Por último, la estrecha amistad entre Sebastián Piñera y Mauricio Macri no se concretó en avances sustantivos en la relación con Argentina. Y, por el contrario, desde la asunción del Presidente Alberto Fernández, en diciembre de 2019, ésta ha estado marcada por varios desencuentros, entre los cuales destaca el relativo a la demarcación de la Plataforma Continental. Más allá de las complejas cuestiones de fondo aquí involucradas, todo indica que hubo por parte de la Cancillería chilena un trato desprolijo y poco deferente hacia la parte argentina.

6.- Ausencia de iniciativas de trascendencia.

Es cierto, prácticamente la mitad del período de la segunda administración de Piñera fue afectada por la pandemia del Covid-19. Es un hecho que la expansión del coronavirus restringió significativamente las posibilidades de desplegar iniciativas de gran alcance en planos no directamente involucrados por la crisis, como, por ejemplo, fue la relativa a la pobreza que culminó en la Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague del año 1995, impulsada fuertemente por Chile.

Pero, justamente la pandemia abrió otros espacios que podrían haber sido aprovechados por una diplomacia activa y atenta. El caso más evidente es el relativo a las vacunas. Es cierto, el gobierno hizo bien adelantándose a firmar contratos con distintos proveedores para garantizar un adecuado abastecimiento de estos insumos. El gobierno chileno fue, sin duda, previsor, pero poco solidario. Optó por una relación de competencia para mostrarse como el mejor alumno de la clase. En ningún momento intentó ser el mejor compañero.

No se han propuesto tampoco iniciativas y acciones en otros planos de gran relevancia en donde Chile y la región muestran carencias evidentes como todo lo relativo a conectividad física, digitalización e innovación tecnológica.

7.- Debilitamiento de la Cancillería, improvisación y falta de profesionalismo.

La improvisación, la incompetencia, el afán de protagonismo presidencial, la intervención de asesores presidenciales inexpertos, la sucesión de tres cancilleres en menos de cuatro años, la nominación como embajadores en países claves de figuras irrelevantes son algunos de los rasgos distintivos de la acción internacional del actual gobierno. La Cancillería chilena, tradicionalmente conservadora pero profesional, se ha debilitado al paso que se ha restringido su campo de intervención. Esto ha redundado en falta de motivación del personal diplomático. El intento de cierre de cinco embajadas (Argelia, Siria, Dinamarca, Rumania y Grecia) emprendido por el ex canciller Teodoro Ribera fue extraordinariamente ilustrativo al respecto.

Hacia un nuevo ciclo de política exterior

La imagen internacional de Chile es hoy día confusa, contradictoria incluso. Algo queda de la transición pacífica y la economía dinámica de anteriores décadas. Sin embargo, predominan en la actualidad las imágenes del estallido de octubre 2019 con su lado A, la apertura de un proceso constituyente que busca profundizar y energizar la democracia abriendo paso a un nuevo modelo de desarrollo; pero también su lado B, la violencia, los desórdenes, el vandalismo hábilmente utilizado por un candidato presidencial de extrema derecha experto en la manipulación de los miedos. Así, Chile es hoy solo un país más de una América Latina que se ha tornado marginal e irrelevante en el contexto internacional.

En el caso de un país pequeño como el nuestro fuertemente dependiente del exterior el daño a su imagen internacional representa un costo mayor. Es preciso repararlo dando curso a un nuevo ciclo de política exterior. Hay que recuperar confianza y respetabilidad. No aceptar más presiones indebidas como en el caso del cable submarino o de los pasaportes. El nuevo ciclo debe practicar un riguroso No Alineamiento Activo basado en principios fundamentales como el respeto al derecho internacional, la promoción de la paz, la democracia, los derechos humanos, la protección del medio ambiente y la igualdad de géneros.

La elección de un nuevo Presidente ofrece la posibilidad de avanzar en esa dirección. La nueva administración deberá emprender desde el momento mismo de su instalación un conjunto amplio de iniciativas. En lo multilateral, suscribiendo el Acuerdo de Escazú, el Pacto de Marrakech y, ¿por qué no?, promoviendo una cumbre global sobre seguridad sanitaria, para la cual CEPAL ha avanzado una muy sólida propuesta unánimemente aprobada en la última reunión de la CELAC. A nivel regional, es preciso recomponer un espacio de concertación política que retome los importantes avances que se realizaron en el cuadro de Unasur en materias decisivas como defensa, sanidad, infraestructura y gestión de crisis. La recreación de ese espacio suramericano debe, al mismo tiempo, superar la sobreideologización, el abuso del derecho a veto y la falta de respaldo social y político que facilitaron la liquidación de Unasur por parte de los gobiernos conservadores. Por último, en el campo vecinal, entre otras, es posible pensar en nuevas iniciativas del tipo de una empresa trinacional que ponga en valor las potencialidades del triángulo del litio que se extiende entre Argentina, Bolivia y Chile.

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La redacción de este texto se ha beneficiado de muchas contribuciones. En particular, al interior del Foro Permanente de Política Exterior, con Juan Somavía, Marta Maurás, Edgardo Riveros y José Miguel Insulza. Un agradecimiento particular a Carlos Monge que me ayudó a corregir y verificar muchas de las referencias concretas que figuran en este trabajo.