Columna de José Miguel Ahumada: ¿Qué es una política comercial progresista? Parte 1

Columna escrita junto a Nicolás Grimblatt, consultor independiente en comercio internacional y Fernando Sossdorf, académico Instituto Estudios Internacionales, U. de Chile.

“Cuando la realidad cambia, yo cambio mi opinión, y usted, señor, ¿qué hace?”, John Maynard Keynes.

La realidad internacional ha cambiado. Ante esto, Chile también debe cambiar de rumbo.

Para eso, nos proponemos ofrecer una propuesta general de hacia dónde Chile podría caminar para afrontar esta nueva realidad, y abrir espacios para un desarrollo productivo sostenible y equitativo. Por motivos de espacio, dividiremos la propuesta en dos columnas, una de diagnóstico del presente y la siguiente sobre las propuestas propiamente tal. Esta columna corresponde a la primera, enfocada en un análisis de la coyuntura que afrontamos y cómo llegamos como país a este momento.

Chile es una economía pequeña y altamente dependiente del comercio internacional. En efecto, nuestro comercio equivale a alrededor de un 60% del PIB, y explica más de un millón y medio de empleos. Nuestra inserción comercial se sostiene en base a la exportación de bienes con escaso contenido tecnológico (más del 90% del valor de la canasta exportadora son productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales, dato que no ha variado significativamente desde los años 1960s), en torno al cual giran servicios tradicionales de baja complejidad (más de un 60% corresponde a transporte y viajes), con débiles encadenamientos productivos y conducidos por grandes empresas con una estrategia de acumulación de rentas y baja inversión en innovación.

Lo anterior se materializa en una triple dependencia de nuestra matriz exportadora: el valor exportado está altamente concentrado en términos de mercados, productos y empresas. Diez productos y diez destinos explican más del 80% y el 60%, respectivamente, del total exportado. En tanto, el porcentaje de las exportaciones totales que se concentra en el 1% de las empresas más grandes es más del 70%.

En adición, hay una pérdida de dinamismo en las exportaciones de Chile. Las exportaciones de mercancías chilenas crecieron, en términos de valor, a una tasa promedio de 6,9% entre 2003 y 2014, sin embargo, entre 2014 y 2023 crecieron a una tasa de 2,6%. Por su parte, el volumen exportado solo ha crecido, en promedio, a un 1% en los últimos 18 años, mientras que a nivel global ha sido de 3,3%. Las exportaciones de servicios comerciales han crecido a un promedio de 1,9% anual entre 2005 y 2023, mientras que a nivel global lo han hecho a una tasa de 6,2% anual.

Esto se puede entender ya que, desde alrededor de una década y media, el patrón sustentado en recursos naturales ha mostrado rendimientos decrecientes unido a crecientes costos ambientales. La causa profunda de esto es una estrategia de inserción comercial dirigida, principalmente, por un puñado de empresas integradas verticalmente en torno a grupos económicos, cuyas estrategias dominantes han sido primordialmente el acumular rentas ricardianas. Así, los beneficios del comercio exterior se han concentrado, lo que genera que estos no hayan llegado de manera equitativa a toda la población ni han podido desparramarse al resto del tejido productivo”, con una baja participación de pymes en las exportaciones, las que explican cerca del 2% del valor exportado. A su vez, y considerando los esfuerzos realizados, solo un 28,2% de las empresas exportadoras son lideradas por mujeres, las que además se ven caracterizadas por una alta volatilidad y se enfocan principalmente en el sector de alimentos. A pesar de esta desigualdad, estas empresas generan el 37.5% del valor exportado del país, valor mayor a su proporción en el total de empresas exportadoras.

Nada de lo anterior es novedad. Sin embargo, hay en el debate nacional una cierta sensación de que estos resultados son naturales expresiones de un destino que deberemos aceptar como país: adecuarnos pasivamente a nuestras ventajas comparativas estáticas, como si éstas fueran nuestro rol asignado por alguna fuerza impersonal. No obstante, en eso hay una falta de ambición: el escenario comercial de Chile hoy no es un destino, sino el resultado de decisiones políticas pasadas cuyos efectos experimentamos hoy. Y como toda decisión, está sujeto a disputa, discusión y cambio. Ante el agreste ambiente geopolítico global, nuevas oportunidades se abren para Chile y América Latina.

Lo cierto es que hoy el escenario internacional ha cambiado radicalmente en una época de crisis ambiental y del sistema multilateral, así como por acciones políticas de otras naciones. El bloque y proyecto internacional euro-americano pro-libre comercio, al que Chile apostó y con el cual se ha aliado lealmente desde los noventa hasta el presente, se ha quebrado, tanto política como económicamente. La inserción estratégica, pro-desarrollo de China y otras economías asiáticas de alto desarrollo tecnológico, por el contrario, ha escalado en las cadenas de valor de los principales sectores tecnológicos, ante la inercia de las elites occidentales que, bajo la retórica de no intervención, dejaron que sus industrias decayeran una tras otra y que recién en estos últimos años están reaccionando.

Chile llega hoy a este nuevo escenario con serios problemas. Primero, nuestra red de acuerdos económico-comerciales ha abierto nuevos mercados, pero no ha logrado superar la triple dependencia comercial chilena (productos, mercados, empresas). Segundo, no ha logrado diversificar la canasta exportadora hacia bienes de mayor contenido tecnológico ni servicios de alto valor. Tercero, refuerzan el monopolio de las patentes, limitan la posibilidad de políticas industriales y sobreprotegen a los inversionistas extranjeros en tribunales internacionales, hoy cuestionados por un creciente números de países. Cuarto, hoy los acuerdos comerciales están siendo trastocados y, de facto, renegociados unilateralmente por EE.UU. (las amenazas arancelarias a Panamá, Colombia, México, así lo atestiguan), dejando a los países de nuestra región sin ninguna capacidad de confrontarlo. Quinto, Chile al aislarse de América Latina y alinearse con EE.UU. y la UE, ha quedado debilitada ante el quiebre de esta alianza.

Los cinco puntos comentados pueden abrir un escenario complejo para Chile: quedar aislados y desprotegidos de las acciones comerciales unilaterales, con una canasta exportadora poco compleja y dependiente de las acciones de nuestros principales socios.

La estrategia comercial actual parece no detectar la complejidad del presente. Se busca quedar ‘fuera del radar’ y seguir con la idea de firmar nuevos acuerdos, ya sea con India, Emiratos Árabes Unidos u otros, y profundizar los ya existentes agregando capítulos no vinculantes en temáticas de pymes, medioambiente, entre otras materias. Ninguna tendrá el resultado que se espera. La primera no nos protegerá, porque Chile será un centro de atención lo quiera o no, en particular debido a que poseemos dos minerales críticos para la transición energética como son el cobre y litio. La segunda se sostiene bajo una premisa errada: lo que impide la diversificación de nuestras exportaciones no es un problema de demanda, sino de oferta. Podemos abrir los (poquísimos) mercados en el mundo que quedan sin cobertura de acuerdos comerciales, pero eso no hará que se reduzca nuestra dependencia con China ni que desarrollemos sectores más dinámicos como manufactura avanzada, servicios modernos o tecnologías digitales. Exportando sólo celulosa, cobre y pescado no lograremos ingresar a mercados o segmentos más dinámicos y sofisticados de las cadenas de valor. Sumado a las exportaciones no tradicionales que ya se han abierto y desarrollado, debemos trabajar activamente por incorporar y potenciar bienes más complejos a nuestra canasta exportadora.

Chile debe hacer un cambio de rumbo y dejar de lado la inercia. Una nueva política comercial progresista no solo es posible, sino necesaria para que el país pueda adaptarse a este nuevo escenario de forma que nos permita abrir espacios para dinamizar en forma sostenible e inclusiva nuestra economía.

José Miguel Ahumada, académico, Instituto Estudios Internacionales, U. de Chile.