Columna de Patricio Navia y Hernán Campos: ¿Qué tan distintos se comportan el Senado y la Cámara de Diputados en el Congreso Nacional?

El intenso debate en la Convención Constitucional sobre el bicameralismo en el Congreso Nacional ha estado especialmente carente de evidencia. Para ayudar a que las decisiones se tomen en base a la evidencia, aquí mostramos algunos datos sobre qué tanto se parecen el Senado y la Cámara de Diputados en la forma en que las distintas coaliciones se cohesionan en las votaciones sobre proyectos de ley.

El debate sobre el bicameralismo en la Convención Constitucional se ha dado en la Comisión de Sistema Político, encargada de discutir la arquitectura institucional que tendrá el país. La comisión, en la etapa inicial de la deliberación, invitó a expertos que expusieron sus posturas sobre las distintas formas en las que se organizan los congresos en el mundo. Aquellos que defienden el bicameralismo, destacaron los beneficios del control mutuo entre ambas cámaras, y los efectos positivos del modelo bicameral en la representación territorial y en el contenido de las leyes. Quienes abogaron por el unicameralismo, destacaron la celeridad en la tramitación de los proyectos de ley y criticaron la duplicidad de funciones en ambos cuerpos legislativos. Pusieron de relieve que, en el caso de Chile, existe una alta simetría en el proceso de formación de la ley en ambas cámaras.

Pero en general, los testimonios de expertos no entregaron datos sobre qué tanto se diferencian ambas cámaras en su comportamiento en Chile. Por los últimos siete años, los que suscribimos hemos venido estudiando la cohesión en las votaciones en Sala en el Congreso Nacional. Después de haber publicado tres artículos académicos sobre la cohesión en las votaciones de los legisladores de las dos principales coaliciones en Chile entre 20006 y 20182, ahora hemos completado una investigación que compara la cohesión en las votaciones de las coaliciones Concertación/Nueva Mayoría y Alianza/Chile Vamos en el Senado y la Cámara entre 2006 y 2018.

Utilizando un universo de 11.861 votaciones registradas en el Senado y la Cámara, emulamos la medición de la unidad legislativa para ambas corporaciones usando los indicadores más comúnmente usados en este tipo de estudios, UNITY y RICE. Mientras que el primero mide cohesión partidaria a partir de los votos de los legisladores presentes en Sala, tomando en consideración sus ausencias y abstenciones, el segundo las desatiende. De esta manera, la escala oscila entre 1.0 (altamente cohesionado) y 0 (nula cohesión). Cabe subrayar que UNITY refleja de modo más preciso la unidad legislativa. Pero ambos indicadores son válidos para efectos de su medición.

La Figura 1 muestra la cohesión en las votaciones de los legisladores de cada coalición en los tres periodos comprendidos entre 2006 y 2018. Hubo mayor cohesión legislativa en la Alianza/Chile Vamos cuando fue gobierno que la Concertación/Nueva Mayoría mientras fue oficialista. Esa situación se replica en ambos indicadores. No hay un patrón claro en la cohesión entre ambas coaliciones con el indicador RICE. Pero con el indicador UNITY, la cohesión en la votación de las coaliciones en el Senado tiende a ser menor que en la Cámara, en especial para la Concertación/Nueva Mayoría. Esto quiere decir que, cuando consideramos las ausencias en Sala como votaciones en contra de lo que hace la mayoría de sus pares de coalición, los senadores son menos cohesionados por coalición que los miembros de la Cámara de Diputados.

Figura 1. Cohesión legislativa por coalición política en Chile, 2006-2018

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de www.camara.cl y www.senado.cl.

Los datos revelan que hay diferencias en la dimensión de cohesión de los legisladores en las votaciones en sala entre el Senado y la Cámara de Diputados. Como hay múltiples estudios que muestran que los incentivos del diseño electoral y de las reglas del funcionamiento del congreso influyen en la forma en que se comportan los legisladores, concluimos que, en el caso de Chile, las dos cámaras inducen a comportamiento distinto de los legisladores—aunque también hay diferencias que se pueden explicar por cómo se conforma cada coalición, incluido el número de partidos que las componen. La evidencia muestra que los legisladores de ambas cámaras se comportan de forma diferente, lo que apoya la tesis de que el bicameralismo fortalece el proceso legislativo en tanto las dos cámaras aplican lógicas distintas al tramitar los proyectos de ley, fortaleciendo así el proceso legislativo.

Ahora bien, para diseñar un sistema que funcione mejor para la realidad de Chile, debiéramos primero entender bien cuál es esa realidad. Hasta ahora, las decisiones que se han tomado sobre la bicameralidad en el Congreso Nacional parecen basarse más en preferencias personales y dogmas ideológicos que en la evidencia. Sugerimos mirar primero los datos para identificar cuáles son los problemas que se quieren solucionar y luego estudiar la evidencia comparada para ver cómo se han solucionado dichos problemas en otras partes.