De un extremo al otro: descentralización en el proyecto de nueva Constitución

Por Martín Besfamille, profesor asociado, Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile. Research Fellow, CESifo

Por razones históricas, la actual organización territorial de Chile es altamente centralizada, lo que es un obstáculo para el desarrollo de Chile. Aunque lentamente, Chile ha iniciado hace algunos años un camino hacia un Estado menos centralizado, camino que se coronó en 2021 con la primera elección de Gobernadores Regionales por voto directo.

Como queda todavía mucho camino por recorrer, la redacción de una nueva Constitución generó para muchos (entre los cuales me incluyo), una gran esperanza de ver plasmada una hoja de ruta que, con gran apoyo transversal, mantuviera y profundizara el proceso pro-descentralización ya iniciado.

Lamentablemente creo que, en lo que respecta a esta dimensión, el proyecto de nueva Constitución presentado es problemático, por lo ambiguo y a veces exagerado. Efectivamente, se busca pasar rápidamente de un país hipercentralizado a uno hiperdescentralizado, como trataré de explicar.

Para empezar, el proyecto constitucional plantea una serie de objetivos generales que, si bien cada uno de ellos son loables, en conjunto podrían tensionar el funcionamiento del futuro estado. Por ejemplo, el artículo 188 inc. 2 permite que dos o más entidades territoriales se unan para, entre varias cosas, mejorar la provisión de sus servicios públicos. Pero el artículo 189 inc. 2 plantea como objetivo la equidad horizontal en cuanto al acceso de un mismo mix y calidad de servicios públicos, vivan donde vivan los ciudadanos.

Este tipo de potenciales principios contradictorios aparecen varias veces más en el proyecto constitucional.

Además, se define a Chile como un Estado que “se organiza territorialmente en entidades territoriales autónomas y territorios especiales” (art. 187, inc. 1), que “están dotadas de autonomía política, administrativa y financiera para la realización de sus fines e intereses” (art. 187, inc. 2). ¿Es razonable pasar de un Estado donde las regiones tenían poca o nula autonomía, a otro donde tienen una autonomía casi completa? Aunque algunos consideren los casos de Italia y España como ejemplos a seguir, la realidad chilena está lejos de la de esos países. Allí, los gobiernos subnacionales poseen una estructura burocrática con capacidades estatales que llevan siglos perfeccionándose. Piénsese en el Ducado de Venecia o el Reino de Castilla: fueron tan importantes, que hasta el día de hoy algunas de sus instituciones perduran en Europa o en América Latina.

Entonces, ¿cómo podrán las regiones hacerse cargo de golpe de sus políticas públicas, sin todavía contar con un aparato estatal capacitado y estrenado? ¿Por qué escribo “de golpe”? Porque tales procesos de construcción de instituciones con capacidades estatales adecuadas requieren de décadas, no unos pocos años.

En particular, el art. 220 menciona como una competencia regional, “Establecer contribuciones y tasas dentro de su territorio, previa autorización por ley.” ¿Cómo harán las regiones para evaluar el tipo de impuesto a establecer, si nunca tuvieron ni tienen aún ninguna capacidad fiscal? ¿Cómo harán para hacer cumplir sus leyes fiscales al interior de su territorio? ¿Acaso de la noche a la mañana surgirán autoridades fiscales regionales eficientes? El caso de Argentina es ilustrativo, porque allí una gran fracción de la recaudación fiscal provincial proviene del Impuesto a los Ingresos Brutos. Este es un impuesto multifásico y acumulativo, por lo que genera grandes distorsiones, especialmente a nivel interprovincial. Pero es de fácil recaudación, por lo que casi todas las autoridades fiscales provinciales se han negado sistemáticamente a modificarlo, en especial las que se caracterizan por bajas capacidades tributarias.

Otra cuestión de fondo se refiere a lo expresado en el artículo 196, que refleja una mala aplicación de la subsidiaridad territorial. Según Bird (2000), este es uno de los dos principios generales para definir a qué nivel de gobierno le competería tal o cual provisión. Dicho principio indica que se debería asignar cierta función al nivel de gobierno más bajo consistente con una performance eficiente de la misma. En el artículo mencionado, lo local tiene una preeminencia exagerada, no justificada en la literatura especializada de las finanzas públicas locales.

Chile debe seguir el proceso descentralizador que inició años atrás. Pero para que justamente este proceso lleve al país a buen puerto, la Constitución debe dar un marco de referencia menos ambiguo, menos ambicioso, y con plazos mucho más largos, para que se construya una institucionalidad más acorde al punto de partida.