Definiendo las reglas para lo constituyente

Esta columna fue escrita junto a Pablo Contreras, Profesor U. Autónoma de Chile; Domingo Lovera, Profesor U. Diego Portales; Fernando Muñoz, Profesor U. Austral de Chile

El acuerdo de hoy, en la madrugada, es una noticia histórica que nos permitirá tener una nueva Constitución, nacida en democracia. La movilización social, las protestas y la irrupción de cabildos espontáneos, gatillaron un proceso constituyente de facto que hoy tiene recepción, de parte del sistema político, y que supondrá la participación activa de la ciudadanía.

El acuerdo tiene dos elementos centrales. En primer lugar, incluye un plebiscito de entrada y uno de salida, en donde el pueblo deberá votar si quiere o no una nueva Constitución y el órgano que debe redactarlo, para después ratificar el texto que se redacte. Ambos plebiscitos buscan materializar, por primera vez en nuestra historia, que el pueblo ejerza la soberanía constituyente que le corresponde en una democracia.

En segundo lugar, el acuerdo tiene una descripción básica de los órganos por los que tendremos que votar para que redacten la nueva Constitución: una convención mixta y una convención constitucional. La convención mixta está integrada por partes iguales entre constituyentes elegidos para tal efecto y parlamentarios en ejercicio, mientras que la convención constitucional es el equivalente a una asamblea constituyente, en donde todos los delegados son electos directamente por la ciudadanía. Ambos órganos son creados para el sólo propósito de redactar una nueva Constitución. Adicionalmente, cualquiera de los dos órganos adoptará sus acuerdos con el voto conforme de dos tercios de sus miembros en ejercicio. Si bien es un quórum alto, decidirán sobre una "hoja en blanco" –aunque esto fue omitido en el acuerdo, debe entenderse como consecuencia del punto 7 de la declaración–. Esto implica que, en aquello en que no haya acuerdo, será materia de ley ordinaria y no regirá la Constitución de 1980 (asegurando que la discusión sea genuinamente sobre una nueva Constitución y no una mera reforma). Los detalles regulatorios de ambas figura ahora requieren de discusión política y sobre esta base queremos profundizar.

Bajo ese acuerdo, debe darse un esfuerzo por asegurar mayor inclusión y participación de la actualmente existente, el piso mínimo en materia de representatividad del órgano constituyente está compuesto por los avances logrados en este sentido tras la eliminación del sistema electoral binominal. En ninguno de los dos órganos constituyentes se debe prescindir del principio de proporcionalidad en la representación; y no pueden tener un tamaño de representantes de la ciudadanía menor al número obtenido de sumar los escaños actuales de ambas cámaras del Congreso Nacional, número que asciende a 198 representantes. Con independencia de la discusión en curso sobre la reducción del número de diputados –y que cabe observar que en ningún caso puede constreñir a futuro la decisión del órgano constituyente sobre el diseño parlamentario en la nueva Constitución–, no parece razonable que cualquiera de las dos convenciones, llamadas a deliberar sobre el nuevo arreglo institucional y social, tengan un tamaño menor al del actual Congreso Pleno y, de esa manera, ofrezcan menos proporcionalidad en su representación.

Es oportuno recordar que, con motivo del frustrado itinerario de cambio constitucional propuesto por la entonces Presidenta Michelle Bachelet, muchas voces hicieron ver –acertadamente– que una eventual instancia que definiera el destino constitucional del país debía contar con algunos escaños reservados para ciertas minorías históricamente maltratadas y marginalizadas. Conviene insistir en este aspecto, pues desde algunos centros de lobby legislativo de la derecha se tendió a caricaturizar esta propuesta, preguntando por qué no debía darse representación especial a clubes deportivos, gremios y cuanto 'grupo' se les podría ocurrir.

Ahora bien, dado que el órgano constituyente estará encargado de delinear el nuevo acuerdo constitucional para el Estado de Chile, y en línea con las medidas de inclusión promovidas por el derecho internacional, hay dos grupos sociales, mujeres y pueblos indígenas, cuya especial inclusión no puede obviarse si queremos dar cumplimiento de buena fe a las obligaciones internacionales del estado chileno. Esto, a la luz de sus obligaciones internacionales de asegurar la participación en igualdad de condiciones de la mujer en la formulación de las políticas gubernamentales, contenida en la Parte II de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, y de consultar a los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas susceptibles de afectarles, contenido en los artículos 6 y 7 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Creemos que el cumplimiento de buena fe de ambas obligaciones internacionales, a la luz de las mejores prácticas disponibles a nivel comparado y de la experiencia chilena reciente, significa adoptar medidas que aseguren la paridad de género en la integración del órgano constituyente y que contemplen en él escaños reservados para pueblos indígenas.

Por otro lado, el órgano constituyente sólo tendrá en la mentalidad colectiva esa condición en la medida que su mandato esté acotado a la elaboración y proposición al pueblo de una nueva constitución, como lo remarca el punto 5 del acuerdo. En ese entendido, cualquiera de las convenciones deberá dedicar su actividad única y exclusivamente a la configuración constitucional, y debe estarle vedada su intervención en asuntos de política ordinaria o gubernativa. Esto debiera servir para evitar incentivos cruzados y ayudaría a disminuir las posibilidades de distorsiones de una negociación constituyente, impidiendo que ésta se mezcle con otras discusiones como las relativas a las leyes de presupuesto, impuestos u otras materias propias de la política contingente. Por esto mismo, una vez concluido su trabajo y definidas las modalidades de manifestación plebiscitaria de la voluntad ciudadana, el órgano constituyente deberá disolverse.

Ahora bien, para preservar la eficiencia y la dedicación en el cumplimiento de este mandato, es importante contemplar la exclusividad en la función constituyente a través de reglas sobre incompatibilidades e inhabilidades similares a las que rigen la función parlamentaria.  Al mismo tiempo, sus integrantes deberían cumplir un período razonable de vacancia, quedando impedidos de ocupar otros cargos públicos. Esta medida apunta en la misma dirección de la exclusividad de tan importante labor, de modo que se trataría, antes que una sanción -- cosa que podría afirmarse sólo a partir de una descuidada apreciación de la magnitud de su tarea --, de una inhabilidad que reconoce el excepcional carácter de la labor a que se está convocando a sus titulares. La necesidad de establecer reglas de inhabilidades post-empleo para los congresistas constituyentes, impidiendo que puedan postular a cargos de elección popular por un plazo determinado, permitiría dar credibilidad y legitimidad ante la escéptica ciudadanía del presente para evitar ver en este órgano un nuevo espacio de captura y de privilegio por parte de quienes lo integrarán. En este punto, la inhabilidad sobreviniente de un año parece excesivamente breve y no es lo suficientemente disuasiva respecto de los incumbentes. Como mínimo debería pensarse en cinco años, de forma tal de alejar al constituyente del ciclo político ordinario y garantizar la exclusividad de la función de redactar una nueva decisión.

Finalmente, la decisión sobre lo constituyente depende del soberano, es decir, del pueblo. La realización de un plebiscito de entrada al proceso y un plebiscito de ratificación del texto propuesto por el órgano constituyente, ambos con voto obligatorio, son eventos que permitirán sacramentar con la participación popular la nueva Constitución que, por primera vez en nuestra historia, podrá legítimamente reclamar ser de todos y todas.