Disciplina fiscal y tamaño del Estado

La literatura sobre el impacto económico de las constituciones muestra que las reglas sobre disciplina fiscal suelen estar asociadas con gobiernos menos endeudados, un gasto público más efectivo y menores niveles de corrupción. Algunas personas consideran que esta evidencia mostraría la conveniencia de mantener algunas reglas de nuestra actual constitución, particularmente en materia de derechos sociales como salud, pensiones o educación. Esta columna busca argumentar lo contrario.

La disciplina fiscal tiene que ver con que el gasto público esté adecuadamente financiado con ingresos fiscales, típicamente impuestos. Teniendo en cuenta que la constitución es, idealmente, un acuerdo institucional básico entre las generaciones actuales y futuras, la disciplina fiscal es sin duda un aspecto constitucionalmente relevante. Un gobierno que gasta más de lo que tiene restringe la capacidad de gasto de futuros gobiernos. Ahora bien, ello no implica establecer una preferencia constitucional por un Estado subsidiario o mínimo. Muchos buenos ejemplos de disciplina fiscal, especialmente en Europa, corresponden a Estados relativamente grandes y con un gasto fiscal elevado.

En contraste, nuestra actual constitución restringe el tamaño del Estado, abriendo espacio a la participación privada en materia de salud, pensiones o educación. Pero, nuevamente, esto no tiene nada que ver con fomentar la disciplina fiscal. Gastar poco no asegura que ese gasto sea sustentable. Un ejemplo interesante proviene de la práctica en Chile sobre empresas públicas. En su interpretación tradicional, el actual artículo 19 No. 21 restringiría la creación de empresas públicas, mientras el artículo 63 No. 9 exigiría que los recursos financieros de las empresas públicas sean siempre entregados mediante aportes fiscales de capital y nunca a través de créditos. Ambas reglas se refieren a empresas públicas, pero la primera es una regla acerca del tamaño del Estado y la segunda es una regla sobre disciplina fiscal.

Curiosamente, nuestra literatura constitucional muestra mucha preocupación por las limitaciones a la actividad empresarial del Estado. En contraste, existen muy pocas páginas dedicadas a comentar el artículo 63 No. 9. Esto es especialmente grave cuando consideramos que durante años era práctica recurrente que las empresas públicas emitieran bonos con una garantía del Fisco. Como esta garantía es contingente, la deuda de las empresas públicas no queda adecuadamente reflejada en las cuentas fiscales. Ahora bien, cualquiera que revise la ley de presupuestos puede comprobar que bajo el ítem “servicio de deuda”, todos los años se pagan deudas de empresas públicas con ingresos fiscales. Algo similar sucede con las garantías contingentes para concesiones de carreteras, créditos educacionales y muchas otras actividades donde el Estado actúa como deudor subsidiario de agentes privados. En todas estos casos efectivamente se reduce el tamaño del Estado, pero difícilmente se asegura la disciplina fiscal.

Desde una perspectiva democrática, es razonable que una Constitución proteja la capacidad de gasto de futuras generaciones mediante reglas que incluyan una institucionalidad presupuestaria robusta, limitaciones al déficit fiscal o prohibiciones de endeudamiento con el Banco Central. En contraste, el tamaño del Estado es algo que debiera decidirse mediante disputas electorales, sin que la Constitución establezca preferencias de antemano.

*Diego Pardow es profesor de la U. de Chile y Presidente Ejecutivo de Espacio Público