Diseño del pilar contributivo en pensiones e impacto en el mercado laboral

Por Paula Benavides y Cristóbal Huneeus, economistas

La creación de un fondo de ahorro colectivo solidario en pensiones -a partir de los 6 puntos adicionales de cotización de cargo del empleador sin tope imponible- ha sido uno de los puntos de desencuentro en el debate de pensiones. Entre los principales argumentos en contra de dicho esquema, se ha planteado que implicaría un doble impuesto al trabajo y que llevaría a una mayor informalidad y subcotización, por lo que, en lugar de incluir solidaridad en el pilar contributivo, debiera optarse por impuestos generales.

Primero, no debemos olvidar que los efectos en el mercado laboral de aumentar la tasa de cotización también ocurren con cuentas individuales. Basta recordar que una de las promesas de las reformas estructurales, que en el pasado promovieron sistemas privados de pensiones, era la formalización de la fuerza de trabajo y una mayor cobertura, al reducir la percepción de un impuesto. En Chile, ese era un efecto esperado al bajar la cotización desde cerca de 20% en el sistema de reparto a 10% en cuentas individuales.

Sin embargo, la Comisión Bravo mostró que la cobertura, medida como cotizantes sobre la fuerza de trabajo, que en 2014 había alcanzado 60%, se ubicaba en un nivel muy similar a la observada en los años previos a la reforma, lo que no ha variado hasta hoy. Es decir, con una tasa 50% menor en un esquema de cuentas individuales, la cobertura es similar. Aunque no se dispone del contrafactual, ese resultado, sin duda está lejos de lo esperado.

Por otro lado, los análisis de los efectos sobre empleo y formalidad debieran considerar el diseño y la forma cómo se entregan los beneficios. Esto fue planteado por el Banco Central en 2017 cuando analizó un esquema colectivo con ahorro intrageneracional, sosteniendo que, si la entrega de los beneficios se condicionaba a la participación en el mercado formal, podrían generarse resultados positivos sobre el mercado laboral que compensaran los efectos del impuesto al trabajo.

En esta línea, el diseño del Fondo de Ahorro Colectivo del que participamos, que acumula un elevado nivel de ahorro previsional, buscó mantener una estrecha relación de los beneficios con la historia previsional e incentivar la formalización de los trabajadores de menores ingresos. Estos últimos, que son los que más lagunas presentan, se beneficiarían fuertemente de la solidaridad. Quien gane en torno al salario mínimo ($400 mil) siendo formal acumularía 2 puntos de su cotización al salario promedio ($900 mil).

Cuesta además entender que las alarmas sobre empleo y formalidad no se escuchen respecto del diseño del proyecto en trámite. En dicha iniciativa, a diferencia del ahorro colectivo, los beneficios de la cotización del 6% se suman a la pensión base del pilar solidario, lo que se traduce en un impuesto de 34% vía menores beneficios en dicho pilar. Por otro lado, los principales beneficios del fondo colectivo de 2,8% son planos (2,7 UF para mujeres y 2 UF para hombres, con 10 y 15 años de cotizaciones como requisito en régimen), es decir, un diseño con una escasa relación con el esfuerzo contributivo, donde quienes no cumplan los requisitos tendrán un impuesto cercano a 100% sobre los beneficios de esa cotización. Por último, cabe señalar que desde diciembre de 2019 el Aporte Previsional Solidario de los nuevos retiros programados se financia con los recursos de las cuentas individuales hasta agotarlos, lo que transformó la naturaleza de la cotización del 10%, haciéndola colectiva para quienes están en el pilar solidario, pero en forma regresiva.

Desde nuestra perspectiva, el desafío hacia adelante apunta a tener un sistema con mucha mayor solidaridad y buenos incentivos, donde se fomente la formalidad en el mercado laboral. Creemos que la propuesta en la que participamos cumple con esos objetivos. La solidaridad bien diseñada no solo permite financiar mejores beneficios para la mayoría y dar mayor seguridad, sino que también es un gran catalizador de inclusión. Prueba de ello es el valioso rol que ha tenido el fondo solidario del seguro de cesantía.