Por Alejandro Corvalán, académico de Ingeniería Industrial U. de Chile e investigador del Instituto Milenio MIPP
El bicameralismo es una institución política de larga data, cuyos objetivos iniciales hacen cada vez menos sentido en el mundo moderno. Sus orígenes se remontan a la creación de varias cámaras –algunas veces, más de dos– para representar clases o grupos sociales distintos. En su versión más reciente, surgida en Estados Unidos luego de la independencia, el bicameralismo busca representar a la población en una cámara, y a los territorios, en otra.
No obstante, el uso de dos cámaras para representar grupos distintos ha caído en desuso por varias razones. La principal es que fórmulas mixtas pueden lograr este propósito con una sola cámara. Por ejemplo, se pueden diseñar legislaturas en la cual los asientos sean una mezcla ponderada de población y territorios, de modo que la aprobación de leyes sea similar a tener una cámara poblacional y la otra territorial.
Adicionalmente, las dos cámaras buscan crear contrapesos que eviten el uso abusivo de la regla de mayoría. Pero, nuevamente, existen múltiples maneras de generar contrapesos –fórmulas de supermayoría, por ejemplo– sin necesidad de tener dos cámaras. Finalmente, la noción de que una cámara revisora hace más eficiente el proceso legislativo no tiene asidero empírico, a la vez que demora la aprobación de leyes.
Muestra de lo anterior es que los sistemas legislativos se han movido sistemáticamente hacia el unicameralismo. Durante las primeras décadas del siglo XX, aproximadamente 70% de los países tenían sistemas de dos cámaras, fracción que se redujo a la mitad hacia finales de siglo. Si bien esta tendencia se revirtió levemente a partir de los 90, hoy la mayoría de las legislaturas del mundo son unicamerales. Actualmente, un 40% de los países tiene dos cámaras legislativas.
No obstante, esta fracción no ilustra el uso de dos cámaras en la práctica. En muchos países, la segunda cámara cumple otras funciones y no tiene peso legislativo. Esto ocurre, por ejemplo, en países como Reino Unido y sus excolonias del Caribe, donde la Cámara Alta no es elegida de manera directa y deja casi por completo el proceso de formación de leyes a la Cámara Baja. Si consideramos solo aquellos sistemas en que el Senado juega un papel importante –técnicamente el poder de la Cámara Alta es medio o alto– solo un 23% de los países, es decir, menos de uno de cada cuatro, es efectivamente bicameral.
Finalmente, también se debe considerar que los sistemas bicamerales, en su versión reciente, fueron pensados para operar dentro de los sistemas federales. En ellos, las unidades territoriales cuentan con mayor autonomía, por lo cual se las dota de poder de negociación en la legislatura nacional. Así, los sistemas de dos cámaras son más comunes en los países federales. Si restringimos entonces esos países, y solo consideramos los sistemas en que existe un bicameralismo fuerte en sistemas unitarios, como el chileno, resulta que solo 28 de 185 países, es decir, un 15% tienen sistemas como el nuestro.
El actual bicameralismo chileno, entonces, es más bien excepcional en términos comparados. Las legislaturas modernas buscan alcanzar los dos objetivos del bicameralismo –representación territorial y sistema de contrapesos–, por medio de una cámara y mecanismos adicionales. Esto parece ser más eficiente y la tendencia secular hacia sistemas de una cámara lo ilustra. El bicameralismo es más bien una institución del pasado.
