El cambio climático y la necesidad de reinterpretar el SEIA

Por Cristián Ruiz y Leonardo Moreno, abogados

Desde hace un par de años se viene discutiendo si existen disposiciones legales y reglamentarias suficientes para integrar -y en igual medida exigir- la consideración del cambio climático dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Sobre ello, la jurisdicción ambiental ha emitido pronunciamientos discordantes, indicando en algunos casos que no se han implementado las reformas necesarias para contemplar el cambio climático en el SEIA y, en otro, anuló el permiso ambiental de un proyecto en cuya evaluación no se contemplaron los efectos del cambio climático .

El Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático que el Ejecutivo ingresó a tramitación el pasado 13 de enero, además de regular principios, instrumentos de gestión e institucionalidad del cambio climático, incluyó una disposición complementaria que pretende zanjar la discusión.

En concreto, el artículo 36 del proyecto, señala la obligatoriedad de considerar la variable del cambio climático en el SEIA, conforme lo disponga el reglamento respectivo. Dicha referencia es fundamental ya que artículo transitorio cuarto del mismo texto, indica que aquella disposición entrará en vigencia una vez que se dicte dicho reglamento. Es decir, si bien el Proyecto pareciera ser una solución definitiva, ésta no solo requiere esperar la tramitación del proyecto en ambas cámaras, sino que además supone la posterior dictación del reglamento que operativice esa regla.

En ese contexto, creemos necesario volver a revisar la regulación aplicable al SEIA y determinar si existen márgenes dentro de los cuales incorporar el cambio climático, sin necesidad de esperar la dictación de la ley y su enunciado reglamento. Ante ello, somos de la opinión de que sí existen herramientas para considerar el cambio climático en el SEIA y que la correcta interpretación de las reglas vigentes sirve para abordar este tema. No planteamos que el SEIA tiene, por sí solo, la función de enfrentar este desafío de orden planetario, sino que el cambio climático es una variable que debe ser ponderada en su real dimensión al momento de evaluar ambientalmente un proyecto.

Tampoco pretendemos indicar que el proyecto es innecesario o irrelevante para el SEIA. Por el contrario, éste aporta, entre otros, estrategias de largo plazo e instrumentos de gestión ambiental que incorporan una mirada global, que servirán de insumos para la evaluación ambiental. Por ejemplo, las normas de emisión de gases de efecto invernadero o los presupuestos de emisiones que se contemplan en el proyecto, sin lugar a dudas van a tener que ser abordados por los titulares en sus Estudios de Impacto Ambiental (EIA) o Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA).

Ante este escenario, es de utilidad repasar la metodología de evaluación de impactos ambientales, que consiste en la determinación de los efectos que una actividad generará sobre el medio ambiente, en base a su estado actual (línea de base), tomando en consideración, su emplazamiento, emisiones y uso de recursos naturales, entre otros. Ello, con el objeto de predecir impactos ambientales para establecer un conjunto de medidas que enfrenten dichos impactos, además de contemplar acciones de seguimiento de las variables ambientales relevantes.

Sobre la base de lo anterior, postulamos que sí existen disposiciones legales y reglamentarias que permiten la inclusión del cambio climático en el SEIA y que no han sido lo suficientemente resaltadas.

La Ley N° 19.300 de bases generales del medio ambiente (LBMA) establece expresamente que los proyectos que se someten al SEIA sólo pueden ejecutarse o modificarse, previa evaluación de su impacto ambiental (artículo 8). Así, en el contexto actual, donde ya apreciamos algunas de las consecuencias del cambio climático (sequía, lluvias extremas, olas de calor, entre otros), sólo pueden ser correctamente evaluados los impactos del proyecto cuando se toma en consideración qué efectos generará el cambio climático en el medio donde éste será implementado.

Por tanto, la primera herramienta concreta para incorporar el cambio climático en el SEIA debiera ser el correcto levantamiento de la línea de base, ya no como una imagen estática o una mera recopilación de información, sino que como base para predicciones sobre el comportamiento futuro del medio ambiente.

Para operativizar esta primera reflexión, nos amparamos en que el artículo 18 letra e) del Reglamento del SEIA (RSEIA), al establecer los contenidos mínimos de todo EIA, requiere, para la descripción de la línea de base, la consideración de su situación actual y su posible evolución sin proyecto.

En la evolución del estado actual del medio ambiente, sin dudas se incluyen las posibles variaciones que puedan existir en la disponibilidad de recursos u ocurrencia de fenómenos naturales por consecuencia del cambio climático.

Lo mismo ocurre respecto de las DIA, que según el artículo 12 bis de la LBMA (complementado por el artículo 19, letra b del RSEIA) requieren descartar que el proyecto genera los impactos del artículo 11 de la misma ley (sobre la salud de la población, recursos naturales renovables, comunidades, patrimonio, entre otros). Únicamente se puede descartar apropiadamente la ocurrencia de dichos impactos, en la medida que se justifique que ellos no se producirán, por ejemplo, pese a las disminuciones de los caudales de ríos o del nivel o volumen de un acuífero, pese al posible aumento del nivel del mar, etc.

Así, estos aspectos deben ser abordados por medio de modelos o predicciones, que permitan que el proyecto sometido al SEIA contemple adecuadamente la variabilidad ambiental.

La segunda herramienta apropiada para incorporar la consideración del cambio climático en el SEIA, se relaciona con los planes de seguimiento de las variables ambientales, cuya finalidad es asegurar que los elementos de la evaluación ambiental se vayan desplegando de acuerdo con lo proyectado.

En relación con el cambio climático, los planes de seguimiento deben servir para verificar si el comportamiento proyectado del medio ambiente está variando en alguna medida. Para ello se debe incorporar el concepto del manejo adaptativo de los recursos naturales que consiste en un mejoramiento permanentemente de las políticas y prácticas ambientales, por medio del aprendizaje de los resultados que las mismas van entregado.

Si bien dichos planes sólo se contemplan para los EIA, bien sabemos que las DIA comprometen mediciones y análisis (artículo 60, letra d.4 del RSEIA). Por esta razón, la incorporación de un manejo adaptativo a estos instrumentos es perfectamente imaginable.

En el monitoreo y seguimiento existe un interesante espacio para contemplar umbrales o límites que, una vez verificados, devenguen en la implementación de medidas para efectos de que el impacto del proyecto no sea mayor al evaluado. Cabe evocar ejemplos, como los vistos a propósito de los Planes de Alerta Temprana que ciertos proyectos han incorporado en sus evaluaciones de impacto ambiental.

A mayor abundamiento, estimamos que estas dos herramientas son apropiadas, entre otras razones, porque buscan el correcto funcionamiento del SEIA entendido propiamente como un sistema. Lo propuesto toma en consideración el dinamismo del medio ambiente, además de que permite la retroalimentación y adaptación necesaria ante probables variaciones ambientales en un contexto de cambio climático.

A fin de cuentas, creemos que nuestro ordenamiento jurídico cuenta con herramientas para incorporar el cambio climático en el SEIA, principalmente en lo que se refiere a prevención y adaptación. Para compartir nuestra apreciación, solo es necesario interpretar las reglas vigentes en un sentido que sean útiles para encarar satisfactoriamente los desafíos ambientales que trae consigo el cambio climático.