La columna de Claudio Agostini: ¿IVA más bajo para productos básicos? Mal instrumento para un buen objetivo

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) se introdujo por primera vez en Francia en 1954. No fue muy popular en sus inicios, pero con el tiempo sus ventajas en términos de eficiencia y menores costos de administración y fiscalización hicieron que se adoptara masivamente, y hoy existe en más de 140 países. En general, es un impuesto además importante en términos de recaudación. En los países de la Ocde genera, en promedio, un 20% de la recaudación tributaria. Chile fue uno de los primeros países en incorporarlo, en el año 1975, con una tasa de 20%, y el 2021 generó un 50,2% de la recaudación tributaria.

Si bien el IVA tiene ventajas desde el punto de vista de su administración y fiscalización, tiene una desventaja en términos de equidad, porque es un impuesto, en general, regresivo.

Debido a su regresividad y por razones de equidad, podría parecer una buena idea tener en forma permanente tasas de IVA más bajas o incluso cero para bienes que los pobres consumen en mayor proporción, como alimentos, por ejemplo. Incluso, podría parecer buena idea bajar la tasa temporalmente, en períodos cuando algunos productos básicos han subido mucho de precio, como en estos últimos meses.

Sin embargo, es mala idea por varias razones. La primera razón es que es un mal instrumento para redistribuir ingresos. El trabajo de los economistas Atkinson y Stiglitz en 1976 demostró que es mejor redistribuir el ingreso a través de un impuesto progresivo al ingreso y que es ineficiente hacerlo a través de un impuesto al consumo como el IVA. En este sentido, si se quisiera tener un sistema tributario que redistribuya más, la solución es recaudar menos del IVA y más del impuesto al ingreso, en vez de poner exenciones o tasa más bajas a algunos bienes o servicios en el IVA. La segunda razón es que las exenciones y tasas más bajas terminan beneficiando en mayor magnitud a los hogares de mayores ingresos, que consumen no solo más alimentos que los más pobres, sino que además compran alimentos mucho más caros. Una exención del IVA es equivalente a un subsidio muy mal focalizado y por eso es mejor alternativa utilizar un subsidio directo a los más pobres. La tercera razón, es que tasas diferenciadas de IVA abren espacios importantes de evasión -se compran bebidas, pero la boleta dice pan- y hacen más caro fiscalizar y administrar el sistema tributario.

Por último, es importante señalar que bajar la tasa de IVA a un bien o un servicio no garantiza que sus precios van a bajar. Las experiencias con reducciones de la tasa de IVA a sectores particulares no han sido exitosas. Por ejemplo, en 2009 Francia redujo la tasa de 19,6% a 5,5% para los restaurantes, con la idea de que bajaran los precios, aumentaran los salarios de quienes trabajan en restaurantes o se crearan nuevos empleos. La evidencia es que los precios bajaron apenas 1,1% y no aumentaron ni el empleo ni los salarios. En Alemania se redujo el IVA a los hoteles de 19% a 7% para estimular el turismo y la economía, pero el impacto en precios fue cero.

En general, el consenso es que una buena política tributaria respecto al IVA es tener una sola tasa pareja y el menor número posible de exenciones. En Irlanda la Commission on Taxation que evaluó reformas para mejorar el sistema tributario en 1984, recomendó tener una sola tasa de IVA idealmente sobre todos los bienes y servicios. La misma recomendación hace la Ocde a los países miembros. El informe Mirrlees en Inglaterra, en 2011, presidido por el Premio Nobel Sir Jame Mirrlees, propone lo mism: IVA parejo sin exenciones. Parece entonces una mala idea empezar a considerar en Chile tasas de IVA diferenciadas. Si queremos ayudar a las personas de menores ingresos, es mejor alternativa hacerlo con un subsidio directo.

* El autor es académico de la Facultad de Ingeniería y Ciencias, Universidad Adolfo Ibáñez