Uno de los aspectos centrales de un proceso de descentralización efectivo se relaciona con el aseguramiento de un mínimo de recursos que otorguen independencia y autonomía. De otra forma, todas las transferencias de competencias y atribuciones se transforman sencillamente en “mandatos sin fondos”, lo que podría provocar incluso mayor malestar local e inequidad territorial. Entonces, es necesario reflexionar y debatir sobre las mejores alternativas disponibles para lograr un proceso de descentralización fiscal efectivo y responsable.
El gran problema, de momento, es que el debate sobre las finanzas regionales suele estar únicamente centrado en el monto a asegurar, dando poco espacio a la discusión sobre otros aspectos igual o más importantes. Uno de ellos tiene que ver con la evaluación de los programas en curso, analizando sus objetivos, sus resultados y sus impactos en el desarrollo territorial.
Solo a modo de ejemplo, cuando se habla de finanzas regionales es imposible no dirigir la mirada al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el principal mecanismo de transferencia de recursos desde el nivel central a los gobiernos regionales. Pese a que representa solo una pequeña parte de lo invertido en regiones —en comparación con el gasto sectorial de los ministerios—, se trata de la medida que, durante las últimas décadas, ha buscado otorgar compensación territorial para obtener un desarrollo armónico y equitativo entre las regiones. Sin embargo, al analizar este instrumento, es posible observar que, por su diseño, se ha vuelto improbable la consecución de los objetivos explícitamente perseguidos.
El estudio de esta política despierta, al menos, tres grandes alertas. En primer lugar, debido a sus criterios de distribución —que desde el 2007 contemplan tanto variables relativas como absolutas— el instrumento ha tendido en los últimos años a centralizar la inversión en las regiones con mayor concentración demográfica, siendo la Región Metropolitana la más beneficiada. En segundo lugar, considerando la fórmula utilizada para la distribución entre regiones, las recientes experiencias de creación de nuevas unidades administrativas nos muestran que el FNDR tiene el potencial de generar ciertos incentivos a la fragmentación territorial, en cuanto aumenta el porcentaje de transferencia de la región original posterior a la división. Finalmente, la discrecionalidad en la distribución dentro de las regiones también genera incentivos a la fragmentación, pues se suele privilegiar la asignación a comunas grandes y centrales en cada territorio.
El caso particular del FNDR nos demuestra que un proceso de descentralización debe ser mirado de forma íntegra si buscamos que sea exitoso. Como podemos observar con este ejemplo, los aspectos fiscales no solo se relacionan con cuántos recursos se deben o pueden transferir, sino que también están íntimamente ligados a ciertas decisiones políticas centrales en el desarrollo territorial —en este caso, definiciones de las unidades de administración del Estado—.
La discusión constitucional ha abierto espacios importantes a la hora de pensar y reflexionar sobre las mejores alternativas para lograr el tan anhelado desarrollo regional. Esperemos que esta vez no sea una oportunidad desaprovechada.
Por Pedro Fierro de P!ensa y Universidad Adolfo Ibáñez, Eduardo Mundt de P!ensa y Patricio Aroca, CIUDHAD, Universidad Andrés Bello
