Ley de Integración Social: más acceso, igual segregación, mayor negocio

Esta columna fue escrita junto a Scarlet Romano.

La integración social se ha tomado la agenda de los temas urbanos, y muchos plantean que pareciera haber un consenso general para llevarla a cabo. El proyecto de Ley de Integración Social y Urbana que está proponiendo el Ministerio de Vivienda viene a consolidar varias iniciativas más tímidas al respecto, que se habían venido desarrollando desde el año 2006, y a darle cuerpo a propuestas que habían emanado de instancias transversales como la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) y el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU). En líneas generales, el proyecto de ley tiene como principal instrumento la generación de Zonas de Integración Urbana (ZIUs). En estas zonas, definidas desde el nivel central por sus condiciones de accesibilidad al transporte y buen estándar de equipamiento, se entregarán beneficios normativos de mayor densidad a los desarrolladores inmobiliarios, a cambio de que incluyan un porcentaje de viviendas sociales. Sin embargo, el principal problema del proyecto es su falta de claridad en la definición conceptual del problema, lo cual decanta en una serie de limitaciones que tendrían como resultado más previsible un mejoramiento en la conectividad, ningún cambio relevante en la segregación, y un negocio inmobiliario acelerado.

En términos conceptuales, la segregación implica dos tipos de problemas: primero, la separación de grupos sociales distintos (definidos generalmente por raza, etnia o clase), y segundo, las diferencias de calidad en los recursos, oportunidades y servicios (o bienes públicos urbanos) entre los barrios de ricos y pobres. El primero es un problema de homogeneidad social, y el segundo es un problema de inequidad social. Pero el hecho de que ambos problemas estén asociados en las ciudades chilenas no es casual: hay una serie de arreglos institucionales que lo permiten y lo reproducen desde hace mucho tiempo. Un ejemplo de ello es el sistema de impuestos territoriales (o contribuciones), que representa la principal fuente de financiamiento de los municipios, y que depende del valor de las propiedades de su territorio comunal. Así, un municipio lleno de viviendas sociales no tiene fondos ni para regar sus propias plazas. Y así una serie de ejemplos como la dependencia municipal de la educación y la salud, la inequidad en las inversiones públicas, etc. Si los mencionados dos problemas (homogeneidad e inequidad) son tratados por políticas públicas de integración, esto se debería traducir en dos iniciativas complementarias: (1) inserción de viviendas sociales en barrios de riqueza homogénea (o que no tengan suficiente población pobre), y (2) mejoramiento general de los estándares de equipamiento urbano, sobre todo en zonas pobres y deficitarias.

Estas definiciones, que parecen tan claras y que fueron adoptadas por la PNDU y el CNDU en su momento, no están recogidas en el proyecto de ley. La fuerte retórica de integración social, inclusión y justicia que se muestra en los antecedentes, así como en todos los discursos que se han levantado desde el MINVU, se ve dramáticamente disminuida y simplificada a la noción de "acceso". Esto es, acceso o cercanía a bienes públicos urbanos, teniendo como centro la conectividad al transporte público en las ZIUs. Un primer problema es que no hay evidencia científica de que una mejor accesibilidad evite los problemas de desintegración social que supuestamente se quieren enfrentar con esta política. Por ejemplo, hay varias poblaciones marginales, con problemas sociales muy serios, que están perfectamente 'conectadas' al transporte (incluido el metro) y se encuentran cercanas a variados bienes públicos. Segundo, el documento hace explícito que el 'éxito' de la política estará definido por el atractivo hacia el mercado (a partir de los beneficios de la norma). De esta manera, se plantea implícitamente que el mercado de la densificación sería el 'único' camino posible para la integración (equiparada a 'acceso'). En otras palabras, el instrumento propuesto está principalmente orientado a densificar, a la renovación urbana, a la dinamización del mercado, y a la captura de renta en buenas localizaciones. Y tercero, una política de integración basada en beneficios a privados tiene, según la literatura internacional, al menos cuatro problemas: (1) negociaciones discrecionales (y presiones) por mayor densidad, (2) abusos y prácticas discriminatorias en la modalidad de arriendo, (3) gentrificación de viviendas sociales en propiedad (venta a compradores de mayores ingresos), y (4) aumento de déficits de vivienda social (por producir en porcentajes reducidos (30-40%) y porque los privados son mucho más vulnerables a los vaivenes económicos).

Así, el subtexto de como está planteado el proyecto de Ley de Integración nos lleva a plantear interpretaciones bastante negativas, basado en los siguientes argumentos. Primero, se pretende dar atribuciones al MINVU para ofrecer mayores condiciones de densidad, por sobre los planes reguladores que define localmente cada comuna, y así dinamizar el mercado en zonas específicas de alto potencial inmobiliario (ej. cercano a nuevas estaciones de metro). Segundo, pese a toda la retórica del "giro hacia la integración" que ha marcado las declaraciones recientes del MINVU, sus funcionarios declaran que los programas que actualmente siguen construyendo viviendas sociales en la periferia lejana no se acabarán. De hecho, estos programas serán parte importante de la interminable tarea de la reducción del déficit habitacional. Y tercero, el plantear zonas de integración basados exclusivamente en criterios de acceso o conectividad, excluye a gran cantidad de zonas de riqueza homogénea, las cuales no son densas.

La interpretación entonces, y esperamos estar equivocados, es que no se querrían tocar los barrios de la elite, que se pretende 'solucionar' la segregación con mejor acceso al transporte, y de paso beneficiar a los desarrolladores con más posibilidades para densificar. Y peor aún, el interés por la integración no sería real, sino solo un manto retórico progresista para dejar pasar lo más importante: un negocio inmobiliario de mayor intensidad. El problema es que esta idea no es una invención nuestra. Numerosos estudios internacionales, que exponemos en el artículo "Mezcla social e integración urbana" (recién publicado en la Revista INVI), muestran cómo las políticas de mezcla e integración social se han transformado en instrumentos retóricos de fuerte potencia simbólica para extender el negocio inmobiliario a lugares donde antes no lo había: a barrios deteriorados que son demolidos para nuevos desarrollos de clase media, a extensiones del límite urbano, y en este caso, a aumentar la densidad sin tener el permiso de los municipios.

Las distintas iniciativas y políticas en Chile están tomando un rumbo muy similar al de otros países, en donde las necesidades y expectativas de los pobres quedan en último lugar. Y aquí vale la pena referirse a dos tipos de 'pánicos'. Por un lado está el 'pánico social' de los habitantes de clase media, ilustrado en el conflicto de Rotonda Atenas (Las Condes), y por otro lado, el 'pánico empresarial' del mundo inmobiliario, demostrado en las constantes reticencias de estos actores a participar de la mezcla social hasta la actualidad. Ante estos dos pánicos, y para continuar con las iniciativas, las políticas de muchos países han tendido a favorecer las expectativas morales de la clase media -a través de estrictos reglamentos de copropiedad, por ejemplo-, y a favorecer las expectativas de negocios del mundo privado, a través del aumento de subsidios, franquicias tributarias, facilidades administrativas, o como es en este caso, beneficios para una mayor densidad.

Además de esto, la política habitacional chilena está mostrando claros signos de agotamiento: los hogares allegados y los asentamientos informales han aumentado, el déficit habitacional ha subido (por distintas razones) en 8 de las actuales 15 regiones, hay muchos habitantes 'con subsidio y sin vivienda' por la resistencia a ser relegado a la periferia lejana, y hay varias iniciativas cooperativistas planteando un camino propio para acceder a la vivienda, excluyendo al mercado de la ecuación tradicional de la política habitacional. Todo lo anterior hace pensar que el amplio consenso actual respecto de esta política, con actores que van desde el Partido Comunista hasta la derecha chilena, se podría ver socavado tanto por problemas de implementación como por resistencia ciudadana, tal como ha ocurrido a nivel internacional.