Límites del banco de suelo público

Por Ivo Gasic K. Académico Departamento de Geografía de la Universidad Alberto Hurtado.

Hace unos días se comunicó la conformación del Banco de Suelo Público, administrado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el cual se compone de 120 terrenos a lo largo del país, con un total de 250 hectáreas destinadas a 20 mil unidades de vivienda aproximadamente. Más allá de tratarse de una innovación en la gestión pública -ya recomendada por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano en 2015- la información disponible sobre esta medida invita a discutir sus alcances y limitaciones, en un contexto de fuerte incremento del déficit habitacional, con 500.000 requerimientos de vivienda nueva y más de 80 mil hogares viviendo en campamentos.

En primer lugar, hay que precisar que el Banco de Suelo presentado por el gobierno se conforma fundamentalmente de permutas realizadas entre el Ministerio de Bienes Nacionales (BB.NN.) y el Minvu. Mientras BB.NN. transfiere al Minvu 52 terrenos con norma urbana para construir vivienda en el corto plazo, el Minvu transfiere a BB.NN. terrenos sin norma urbana ubicados en áreas de riesgo y zonas inhabilitadas para la construcción de vivienda. La permuta se fija a partir de un monto en dinero, aproximadamente 2,4 millones de UF, transfiriéndose a BB.NN. una cantidad de superficie superior a las 250 hectáreas transferidas al Minvu. La idoneidad de la permuta depende de la calidad de la gestión de los terrenos, lo cual no es fácil juzgar sin conocer el catastro de propiedades permutadas. Pero sí es importante aclarar que para el Estado se trata de un “juego de suma 0”, el cual no incide en un incremento del patrimonio del Fisco ni de ninguna de las carteras en particular.

Por su parte, los restantes 68 terrenos que componen el Banco de Suelo han sido adquiridos por distintos mecanismos, básicamente tres: 1) transferencias del Fondo Solidario de Elección de Vivienda (FSEV), es decir el presupuesto del Minvu, destinadas a compra de terreno sin proyecto (Glosa 11); 2) incrementos al subsidio a terrenos comprados para el mismo FSEV (Glosa 12); 3) transferencias de recursos del presupuesto nacional a la Subdere, en general a solicitud de municipios (Subtítulo 29). Es decir, los 68 terrenos no permutados corresponden a incrementos en los subsidios a la adquisición de suelo, los cuales se transfieren desde el presupuesto nacional y de los fondos ya asignados a los Serviu. De esta forma seguimos subsidiando la adquisición de bienes raíces que suben de precio anualmente, al menos 10-12% en el caso del suelo de Santiago.

Considerando el origen de los recursos físicos y monetarios que componen el Banco de suelo Público podemos decir que se trata de una política pública innovadora pero insustentable. Por una parte, las permutas movilizan recursos disponibles, pero no incrementan el stock de suelo fiscal. Si consideramos que nuestra política de vivienda se basa en la propiedad, lo que obtenemos en efecto es una reducción paulatina del patrimonio inmobiliario del Estado. Por otra parte, los incrementos en los subsidios y las glosas presupuestarias continúan desviando recursos a pagar por suelo, lo que resulta especialmente preocupante en el contexto actual de estrechez presupuestaria. Si bien se entiende que el objetivo de esta iniciativa sea aliviar la grave crisis de vivienda que enfrenta el país, no es razonable que se presente el “banco de suelo público” como una medida económicamente sostenible a largo plazo.

En cuanto a la suficiencia de la medida, debemos suponer que las 250 hectáreas corresponden a un flujo anual de terrenos y no a un stock (que responde más próximamente a la idea de “bancos de suelo”). Porque si se tratase de un stock de mediano y largo plazo debiésemos decir que dichas hectáreas no alcanzan ni para cubrir un 4% del déficit cuantitativo de vivienda en Chile. Si se trata de un flujo anual destinado exclusivamente a provisión de vivienda social la cifra es muy significativa, ya que cubre casi la totalidad de viviendas sociales -subsidiadas por D.S.49- en un año. Si ese es el caso, no se entiende cómo podrá sostenerse año a año el banco de suelo si no se realizan esfuerzos adicionales a los recursos físicos y financieros actuales. Todo indica que la iniciativa del gobierno está pensada para resolver la coyuntura -echando mano al stock de suelo público-, pero sin intervenir el mercado del suelo como podría hacerse exigiendo cuotas y/o cesiones de suelo en proyectos inmobiliarios o adquiriendo suelo nuevo mediante derecho de compra preferente como han aplicado en diversos momentos Francia, Hungría, Polonia, Suecia, Corea, Japón, entre otros.

Si bien se valoran esfuerzos para resolver la contingencia, suponer que la crisis de la vivienda obedece a una coyuntura es una equivocación. El escenario a futuro no es esperanzador y por ello se requieren algunas políticas de suelo más decididas, así como sistemas de financiamiento basados en la recuperación de las plusvalías del suelo urbano. Debemos revisar las exenciones del impuesto territorial, incrementar el impuesto a las ganancias de capital con bienes raíces e implementar contribuciones de mejora en zonas valorizadas por la inversión pública. Con estas medidas se podría financiar un banco de suelo capaz de proveer sostenidamente espacio para vivienda social o vivienda pública en arriendo, siempre y cuando se definan en paralelo mecanismos preferenciales para las adquisiciones del Estado en determinadas zonas de interés social. Mientras eso no ocurra se seguirán gastando excesivamente recursos del presupuesto nacional y del patrimonio inmobiliario fiscal.