Mociones inconstitucionales y reglas del juego

Por Eduardo Alemán, University of Houston, y Andrés Dockendorff, Universidad de Chile

Los legisladores, en Chile o en cualquier asamblea democrática del mundo, presentan proyectos de ley para fijar públicamente sus posturas sobre ciertas materias o bien para cambiar el statu quo. Ahora, más allá de la motivación subyacente, siempre existen disposiciones legales y procedimientos que regulan el accionar de los legisladores y el Ejecutivo. Estas son las reglas del juego del proceso legislativo. Por ejemplo, en el Reino Unido, solo el gobierno puede iniciar legislación que involucre gasto. En Estados Unidos, por contrapartida, esta atribución recae en los miembros del Congreso. En el caso de Chile, la Constitución le da al Ejecutivo la facultad exclusiva de iniciar proyectos de ley en diversas materias: administración financiera o presupuestaria del Estado, tributos, creación de servicios públicos, sueldos, pensiones y negociación colectiva, entre otras.

En estos últimos meses, crisis de gobernabilidad y coyuntura sanitaria mediante, se ha observado una proliferación de mociones suscritas por parlamentarios opositores y oficialistas que invaden expresamente las atribuciones exclusivas del Ejecutivo. Contraviniendo las disposiciones reglamentarias, varias decenas de esas iniciativas han sido admitidas a tramitación. Cabe señalar que esta práctica no es nueva, siendo tolerada como una herramienta de negociación a la que recurren diputados y senadores para mitigar sus menguadas atribuciones formales. No obstante, recientemente la tramitación de mociones inconstitucionales ha adquirido una recurrencia inédita. El ex presidente de la Cámara de Diputados Iván Flores justificó esta conducta señalando que, a pesar de que los legisladores saben que dichos proyectos serían “inconstitucionales por una cuestión de forma” (sic), se insiste en presentarlos y admitirlos a trámite para presionar al gobierno a avanzar en asuntos que ellos consideran necesarios.

El error de esa interpretación interesada es que, en una democracia, las “cuestiones de forma” no son a la carta. Especialmente en lo que se refiere a las relaciones entre poderes, el respeto a esas reglas del juego es de suma importancia. La lógica es simple: cuando no existen expectativas creíbles de que mis adversarios políticos o los representantes de otros poderes respetarán las reglas del juego, se erosionan mis incentivos para acatarlas.

El problema asociado a las mociones inconstitucionales resulta más claro al invertir el razonamiento. Imaginemos un Presidente sin mayoría en la asamblea que, por la vía de los decretos, resuelve unilateralmente sobre materias de ley que la Constitución establece que deberían ser discutidas por el Congreso. Ese Presidente podría argumentar, usando la misma lógica del diputado Flores, que la legislatura está equivocada en sus prioridades y que considera urgente resolver sobre ciertas materias. En América Latina, contamos con varios ejemplos de gobiernos que han hecho un uso abusivo de las facultades de decreto para eludir a la asamblea.

Sin duda, la iniciativa exclusiva en materias económico-sociales constituye un apuntalamiento del Poder Presidencial y una fuente de asimetría que va en desmedro de la asamblea. Debido a que es altamente probable que Chile se embarque en un proceso de cambio constitucional en el mediano plazo, el debate sobre los méritos asociados a esta atribución es más pertinente que nunca. Cabe discutir, por ejemplo, las facultades del Congreso Nacional en materias presupuestarias y las consecuencias fiscales de reestablecer aquellas que perdió con la reforma constitucional del año 1970.  Una discusión, claro está, que debería considerar los costos económicos y políticos asociados con fomentar el particularismo legislativo que tanto preocupaba a los chilenos a fines de los años 60. Paradojalmente, conductas como la tramitación de mociones inconstitucionales puede generar un clima negativo para avanzar en mayores atribuciones formales para la asamblea.

Cabe recordar que, a pesar de las substanciales atribuciones presidenciales, el Congreso de Chile es reconocido por la literatura como uno de los más fuertes e institucionalizados de América Latina. Resulta incomprensible dilapidar ese capital y debilitar las instituciones por un afán de protagonismo. Es de esperar que las mesas recién asumidas en la Cámara de Diputados y el Senado visualicen los riesgos de esta conducta y no hagan interpretaciones sesgadas de las reglas establecidas.