Nueva Ley Antártica Chilena: un impulso a la acción soberana del país en el Continente Austral
Por Luis Valentín Ferrada Walker, doctor en Derecho por la Universidad de Chile y académico del Departamento de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de la misma institución. Redactor de la Ley 21.255
La Antártica es el continente del futuro, pero también el del presente. Es hoy cuando debemos tomar las decisiones y emprender las acciones que le permitirán a Chile consolidar su firme vinculación con este espacio austral, reforzando una relación que se remonta al siglo XVI y se ha perfeccionado en las centurias siguientes.
La nueva Ley Antártica Chilena, Ley 21.255, publicada en el Diario Oficial del 17 de septiembre del 2020 y que entró en vigor el 16 de marzo del 2021, constituye un hito relevante en este proceso, resumiendo esta extensa continuidad histórica.
Pensada como una ley marco que sistematiza, armoniza y moderniza la abundante regulación de la República de Chile sobre la materia –más de 300 leyes y reglamentos dictados desde 1843 al presente–, ella significará un impulso a la acción chilena antártica, permitiendo un mejor desempeño nacional tanto en las tareas de ciencia y presencia como en las relaciones internacionales que todo lo antártico trae aparejado y en la defensa de nuestros intereses soberanos. Gran parte de esos cientos de normas comprenden solo aspectos parciales, y no logran reflejar una visión global sobre las directrices que deben guiar el quehacer del país al respecto. De hecho, la última ley de alcance general anterior a ésta fue aprobada en 1955, desarrollándose en 1956 a través del Estatuto del Territorio Chileno Antártico. Como es evidente, la realidad política y jurídica del Sexto Continente ha sufrido cambios notables en las últimas seis décadas, y en especial luego de que el año 1959 se acordara el Tratado Antártico (en vigor, 1961). El régimen internacional a que dicha convención dio origen, y en el cual Chile ha sido un actor protagónico, nos impone asimismo una serie de condicionantes respecto a nuestro desempeño en, y en relación con, el Continente Austral.
La necesidad de contar con una nueva ley antártica se manifestó formalmente al menos desde el 2000, pero no fue hasta el año 2011, tras la creación de la Dirección de Antártica del Ministerio de Relaciones Exteriores, que se avanzó efectivamente en ello. La Ley 21.255, en cuyos estudios preparatorios, redacción y tramitación tuve el honor de participar desde el 2011 hasta su publicación, así como en su más temprana aplicación, busca recoger las preocupaciones del presente, pero dentro de una perspectiva histórica de largo plazo y con la mirada puesta en los desafíos futuros. Para lograrlo, combina, en un delicado equilibrio, la reafirmación de nuestros derechos soberanos sobre el Territorio Chileno Antártico con el respeto a los compromisos internacionales asumidos por el país, tanto en el marco del Sistema del Tratado Antártico como en forma bilateral.
Los objetivos de la ley son: (1) Proteger y fortalecer los derechos soberanos antárticos de Chile, con claros fundamentos geográficos, históricos, diplomáticos y jurídicos; (2) Establecer los principios conforme a los cuales el Estado de Chile, a través de los órganos competentes, conduce la política antártica y ejerce sus competencias en materia antártica; (3) Promover la protección y el cuidado del medioambiente antártico y sus ecosistemas dependientes y asociados, así como su condición de reserva natural, dedicada a la paz y a la investigación científica, a través del reforzamiento y profundización del Sistema del Tratado Antártico; (4) Potenciar y regular las actividades antárticas de Chile, incrementando su calidad de prestador de servicios operativos, logísticos, tecnológicos y científicos antárticos, e incentivando el desarrollo del país ligado a las actividades antárticas, estatales y no estatales; y, (5) Fomentar la actividad antártica de Chile, promoviendo el desarrollo social y económico de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena.
Se reitera la delimitación del Territorio Chileno Antártico efectuada mediante el Decreto Supremo 1.747 (1940/1955) del Ministerio de Relaciones Exteriores –el área comprendida entre los meridianos 53º y 90º de longitud oeste, teniendo al Polo Sur como vértice y sin límite norte por su continuidad con el Chile americano–, complementándolo de modo de considerar expresamente aquellos espacios consagrados en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (1982) –mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, plataforma continental, plataforma continental extendida y todos los demás espacios marítimos que le correspondan conforme el derecho internacional.
Lo anterior no significa extender la soberanía que Chile ejercía en 1959/1961, lo que sería contrario al artículo IV.2 del Tratado Antártico, ya que el dominio marítimo y aéreo son inherentes e indisociables al dominio terrestre. Es decir, desde que el país es soberano sobre la tierra firme que se encuentra comprendida dentro del Territorio Chileno Antártico, es natural e inmediatamente soberano o posee derechos soberanos, según corresponda, sobre todas las aguas que bañan sus costas o los hielos que allí hay, o los espacios marítimos de plataforma continental que de ella se proyectan, por toda la extensión hacia mar adentro que conforme al derecho internacional se le reconozca (12/+12/200/350 millas marinas, según los casos) o pudiera llegar corresponderle en el futuro si estos se ampliaran. Es asimismo natural e inmediatamente soberano sobre todo el espacio aéreo suprayacente a su territorio y mar soberanos.
La ley declara expresamente que la soberanía sobre el Territorio Chileno Antártico se ejercerá con pleno respeto al derecho internacional y a nuestros compromisos internacionales vigentes. Como toda norma nacional, ella se aplica en todo el territorio de la República, y por su contenido, en especial en el Territorio Chileno Antártico. Sin embargo, dado que el país ha asumido una serie de obligaciones internacionales respecto al Continente Antártico en su totalidad, incluyendo los mares que lo rodean, ella también posee una aplicación extraterritorial en el resto de la Antártica, incluyendo sus espacios marítimos y aéreos circundantes.
Todo lo indicado lleva a reforzar y potenciar la institucionalidad antártica nacional, especificando competencias y asignando funciones, lo que abarca desde el nivel de decisión de la política superior que corresponde al Presidente de la República asesorado por el Consejo de Política Antártica hasta la ejecución de las tareas operativas y logísticas, actividades científicas, o mantención de bases y capacidades de los operadores antárticos de la Fuerzas Armadas y del Instituto Antártico Chileno. Las diversas actividades que constituyen la acción antártica de Chile deben ser planificadas y ejecutadas en conformidad a lo que se determine anualmente en el Programa Antártico Nacional, el que deberá dar cumplimiento progresivo al Plan Estratégico Antártico de cinco años de duración, el que a su vez se inspirará en la Política Antártica Nacional, que se establecerá y/o actualizará cada diez años.
La Ley Chilena Antártica busca alcanzar un correcto equilibrio entre aquellas competencias centralizadas en los más altos niveles del Estado de Chile y aquellas desconcentradas o descentralizadas en una serie de entidades que históricamente y conforme a la ley poseen labores esenciales que cumplir en esta materia. Ello incluye, ciertamente, las relevantes tareas de gobierno interior del Territorio Chileno Antártico que corresponden a las autoridades de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, así como a una serie de órganos del Estado radicados en esa región. Entre ellos, el Instituto Antártico Chileno, que debe coordinar y difundir el trabajo científico de cientos de investigadores nacionales; al Comité Operativo para la Evaluación del Impacto Ambiental sobre el Medioambiente Antártico, dependiente de la Secretaría Regional Ministerial de Medioambiente de esa región; a las unidades y mandos de las tres ramas de las Fuerzas Armadas que están destinados con su personal y medios tanto en la Antártica propiamente tal como en las ciudades de Punta Arenas y Puerto Williams; y muchas otras entidades que intervienen en un complejo conjunto de tareas que constituyen el quehacer antártico de Chile.
La ley establece procedimientos y fija condiciones para realizar actividades en el Continente Austral, disponiendo asimismo un sistema de permisos y evaluaciones de impacto ambiental que tienen en vista la protección del medioambiente antártico y sus ecosistemas dependientes y asociados. Para garantizar los objetivos de la ley, se tipifica una serie de faltas y delitos, se crean acciones judiciales de naturaleza civil, ambiental y penal, así como sanciones infraccionales administrativas. Porque el Territorio Chileno Antártico es parte esencial del país, debemos cuidarlo y protegerlo.
En su condición de ley marco, ella dispone dictar normas reglamentarias sobre una serie de materias que requieren una regulación de detalle, tal como la evaluación de impacto ambiental o el sistema de permisos. A partir de la entrada en vigor de la ley, los distintos ministerios responsables tendrán dos años para dictar tales reglamentos.
La Antártica y los mares australes constituyen una región de especial interés para Chile y para el mundo en el cambiante escenario geopolítico actual, siendo un área sujeta a los efectos de fenómenos globales como el cambio climático y la acidificación de los océanos, o a presiones, también globales, como la de un crecimiento demográfico que exige la creciente provisión de mayores recursos y alimentos. En este contexto, la nueva Ley Antártica permitirá consolidar nuestros derechos soberanos, mejorar el desempeño antártico nacional e incrementar la influencia internacional de nuestro país, colaborando en el logro de los objetivos mundiales de preservar como una zona de paz, un espacio de excepcional influencia en los equilibrios medioambientales del planeta.
