Por Paula Benavides, economista, y Maite Gambardella, abogada
La necesidad de una reforma profunda al sistema de pensiones se ha tomado parte importante del debate público en los últimos años. Sus evidentes problemas de suficiencia, falta de solidaridad y legitimidad han motivado diversas propuestas e importantes movilizaciones sociales. En este contexto, distintos aspectos del sistema han sido objeto de análisis, incluyendo su institucionalidad. Sin embargo, hay un ámbito que, en nuestra opinión, no ha sido discutido: el diseño institucional de la Superintendencia de Pensiones. Una discusión que será importante en cualquier configuración que el sistema adquiera.
La reforma de 2008, en un contexto de alta dispersión institucional, creó la Superintendencia de Pensiones, unificando la supervisión y regulación del sistema civil de pensiones en este nuevo órgano regido por Alta Dirección Pública. Luego, la crisis subprime gatilló un fenómeno global de revisión de modelos de supervisión, particularmente financiera. Chile no fue la excepción, iniciando un proceso que dio origen a la Comisión para el Mercado Financiero.
Por el lado de pensiones, si bien los cambios introducidos en 2008, así como el fortalecimiento del marco legal para la supervisión basada en riesgos en 2016, constituyeron avances importantes, los retos hoy son mayores. A la dimensión financiera, se suma el desafío de la supervisión y regulación de un sistema que probablemente transitará a una arquitectura bastante distinta de la actual. Además, la contingencia de los retiros, los desafíos regulatorios de los asesores previsionales financieros y los crecientes problemas de legitimidad del sistema complejizan aún más la situación.
La experiencia comparada muestra que países como Australia o Alemania entregan la supervisión y regulación de los fondos de pensión al regulador financiero. Otros, en cambio, cuentan con reguladores especializados en pensiones que deben coordinarse con el regulador financiero, como ocurre en Canadá o Reino Unido. Si bien hay razones de eficiencia para el primer caso, también las hay, creemos, para preferir un regulador especializado, dado que los temas de seguridad social exceden lo puramente financiero. Ahora bien, normalmente se trata de órganos independientes del gobierno central, con una dirección colegiada, altos estándares de responsabilidad y transparencia, y con un fuerte carácter técnico.
En este sentido, la Superintendencia debería fortalecerse mediante una dirección colegiada, en lugar de unipersonal y de exclusiva confianza, con mecanismos de nombramiento que mantengan el perfil técnico, pero se desacoplen del ciclo electoral e incluyan ratificación de otros poderes del Estado, regulando las causales de remoción y con instancias de coordinación con reguladores como la CMF. En nuestra opinión, estos cambios, junto a otros que se discutan en el marco de un debate más amplio de una reforma estructural, son condición necesaria para fortalecer la supervisión, responder a los desafíos actuales y avanzar en una solución al problema urgente de las pensiones.
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