Por Valeria Palanza, profesora y subdirectora ICP UC / Red de Politólogas, y Sergio Huertas, estudiante de Doctorado ICP UC
Entre los arreglos institucionales avanzados para dar forma al sistema político, la Convención Constitucional ha establecido el veto presidencial. Así, además de poder proponer legislación, la Presidencia podrá vetar proyectos aprobados por el Congreso con los que no esté de acuerdo. Esto es estándar en democracias presidenciales. No obstante, la regla prevista por la Convención para que el Congreso pueda insistir en su postura traerá problemas si no es repensada. Se ha acordado que la insistencia se pueda realizar con el apoyo de una mayoría idéntica a la exigida para la aprobación del proyecto de ley, lo que torna al veto irrelevante.
El veto es una de las herramientas más importantes que tiene la Presidencia para incidir en el proceso legislativo. Existe para permitir que sus preferencias, esto es, las de la mayoría que eligió al Presidente o Presidenta, sean reflejadas en las leyes. Tan importante es que, en su diseño inicial, los federalistas solo previeron que la Presidencia tuviera esta atribución, y no la de iniciar legislación.
Junto a la insistencia, el veto genera incentivos para la cooperación que traen importantes ventajas. Cameron (2002) muestra, en su influyente libro Veto Bargaining, que la mera amenaza de veto, aún cuando el veto no ocurra, acerca posiciones durante el proceso legislativo. De hecho, desde 1990, en Chile la Presidencia vetó una sola ley en forma total. Los vetos importan más por lo que fomentan: ayudan a acercar posiciones, a agilizar el proceso legislativo y al promover el acuerdo con el Ejecutivo; en definitiva, facilitan la gobernabilidad. Esto ocurre porque promueven que Presidencia y Congreso anticipen el efecto de un veto o una insistencia y moderen sus posturas. Lejos de generar bloqueos, el veto entrega herramientas para la promoción de acuerdos y, así, facilita gobernar.
Pero para que esto ocurra, el veto debe constituirse en instrumento de negociación, y la insistencia por mayoría simple que avanza en la CC se lo impide.
El Congreso es depositario de la función legislativa, y está muy bien que decida por mayoría. Exigir más de eso no es necesario en democracia, excepto en ocasiones especiales, como cuando lo que aprueba una mayoría (la que representa el Congreso) vulnera la voluntad de otra mayoría (la que representa la Presidencia). La única manera legítima de resolver el empate es que insista una mayoría más amplia. La regla acordada al momento, en cambio, asegura que el Congreso pueda desoír por entero a la Presidencia (y a quienes la eligieron). Esperemos que esta decisión sea revisada por la Convención.
Se requiere una regla de insistencia con mayoría calificada. ¿Cuán exigente debiera ser? Lo usual es usar 2/3, pero podría ser otra fracción (3/5 o 5/7). La decisión debiese estar guiada por la amplitud democrática que se desee lograr. La fracción es trivial cuando Presidencia y Congreso están de acuerdo, pero es vital cuando las ramas representan preferencias discordantes.
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