El fallecimiento del expresidente Sebastián Piñera tras el accidente que sufrió en helicóptero en el Lago Ranco, ha generado múltiples reacciones. Desde la ciudadanía, hay probablemente cuatro temas que más se repiten al momento de recordarlo: la reconstrucción del país después del terremoto, el rescate de los mineros, su gestión durante la pandemia, y la creación de la Pensión Garantizada Universal (PGU).

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La PGU no fue un tema que estuvo en el programa del segundo gobierno del exmandatario. Surgió en el camino, posestallido social y en los últimos meses de esa administración. Pero a juicio de los expertos es, junto a la creación del Pilar Solidario, el mayor avance que se ha hecho en el sistema previsional actual desde su creación.

Inicialmente, en octubre de 2018, el gobierno del expresidente Piñera presentó una reforma previsional para hacer un cambio integral al sistema, donde propuso aumentar la cotización en un 4% extra, y luego en un 6% adicional, y subir las pensiones solidarias. Era uno de los proyectos más importantes que quería sacar adelante durante su gestión, pero no hubo acuerdo en el Congreso para su aprobación.

En octubre de 2019 llegó el estallido social, y con ello la agenda cambió. El gobierno decidió separar de la ley larga el aumento de las pensiones solidarias, para ingresarlo mediante una ley corta que aumentó en 50% la Pensión Básica Solidaria (PBS) y en hasta 70% el Aporte Previsional Solidario (APS), beneficiando a 1,7 millones de pensionados. Ese proyecto se despachó del Congreso en diciembre de 2019, e implicó que la PBS aumentara desde $110.201 a $165.302.

Luego sobrevino la pandemia, y con ello también el Congreso empezó a aprobar retiros de fondos de pensiones. En ese momento fue cuando el gobierno se dio cuenta que ya no sería posible sacar adelante la reforma previsional. Sin embargo, quedaba pendiente una “segunda etapa” parar mejorar las pensiones, según reiteró en varias ocasiones el expresidente Piñera, con el objetivo de mejorar las pensiones de las mujeres y la clase media.

El ministro del Trabajo de ese momento, Patricio Melero, recuerda que cuando quedaban unos seis meses para que terminara el gobierno, surgió la idea de impulsar una pensión garantizada, que tuviera una característica más amplia. Y ahí definieron hacer dos cosas. “Primero, ampliar la cobertura. En ese momento, la pensión básica llegaba al 60% de la población de menores recursos. Y el presidente Piñera dijo, bueno, llevémosla al 90%, y dejemos fuera solo al 10%. Y segundo, aumentemos el monto, que en ese minuto estaba en $176 mil, el que se lleva a $185 mil”, rememora Melero.

Recibirían íntegros los $185 mil, equivalente a la línea de pobreza de ese momento, quienes contaran con una pensión base igual o menor a $630 mil mensuales. Para las personas con una pensión base superior a $630 mil y menor a $1 millón, el monto del aporte del beneficio iría disminuyendo. Pero no solo el alza del monto fue importante, sino también que se amplió la cobertura desde el 60% al 90% de la población. Así, se buscaba beneficiar a más de 2,4 millones de personas, y se pasó de un concepto más focalizado del beneficio, a uno más universal.

Eso se construyó, según detalla Melero, en una reunión en el comedor presidencial del Palacio de La Moneda. El entonces ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda, ya le había puesto números a la propuesta, y la entonces ministra de Desarrollo Social, Karla Rubilar, avanzó en el criterio para medir quiénes se encontraban en el 90% de la población que accedería a la PGU.

En diciembre de 2021 el expresidente Piñera hizo el anuncio. “Por legítimas diferencias y la ocurrencia de tres retiros de pensiones, no se han logrado los avances necesarios (en la reforma previsional). Pero los pensionados y los adultos mayores ya han esperado demasiado y no pueden seguir esperando”, dijo el en ese momento mandatario.

“Yo diría que la PGU fue la respuesta final de un esfuerzo trascendental ante la falta de acuerdos en el Congreso”, comenta Melero. “De inmediato generó un gran consenso en todas las fuerzas políticas (...) Era una propuesta imposible de ser rechazada, porque aumentaba de forma importante las pensiones, tenía una cobertura muy amplia, incorporaba a un poco más de 600 mil jubilados que no tenían derecho a la pensión básica”, afirma el exministro del Trabajo.

Jugó a favor de la aprobación de esta iniciativa que justamente una pensión universal fue algo que plantearon todos los candidatos presidenciales durante sus respectivas campañas.

La votación fue unánime en el Congreso. El proyecto que creó el Pilar Solidario tardó un año en tramitarse en el Parlamento. Para la PGU, en cambio, fueron cinco semanas de tramitación desde que el gobierno ingresó esta idea a la Cámara de Diputados.

Todo un récord, más aún para un proyecto de pensiones que fue calificado por el entonces ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda, como “una de las reformas más importantes, tal vez de los últimos 40 años, junto con la que hizo la Presidenta Bachelet en 2008. Esta yo creo que es una reforma tan importante o incluso más importante que esa”.

El 28 de enero de 2022, el exmandatario, acompañado de sus ministros en el palacio de Gobierno, promulgó la ley que hoy beneficia a casi 2,5 millones de personas. Al mes siguiente, en febrero, se empezaron a pagar los beneficios para aquellos que ya se encontraban dentro del Pilar Solidario. “Recuerdo que el presidente me impulsaba mucho a que se empezáramos a pagar de inmediato, y así lo hicimos”, puntualiza Melero.

Lo cierto es que llegar hasta esa aprobación no fue tarea fácil para el expresidente Piñera. Tuvieron que pasar tres ministros del Trabajo (Nicolás Monckeberg, María José Zaldívar, y Melero), tres ministros de Hacienda (Felipe Larraín, Ignacio Briones, y Cerda), y cinco ministros de la Segpres (Gonzalo Blumel, Felipe Ward, Claudio Alvarado, Cristián Monckeberg, y Juan José Ossa). Todos ellos tuvieron a las pensiones entre sus prioridades por mandato del expresidente, y en algún punto impulsaron alguna de las reformas previsionales que presentó el gobierno.

Todos los expertos, de manera transversal, destacan el avance que significó la PGU para el sistema previsional chileno.

“Si uno lo mide en términos de recursos, y además, en términos del impacto que tiene en la situación de los jubilados, la creación de la PGU fue una reforma tanto o más relevante que la creación del Pilar Solidario en 2008″, comenta la académica de la Universidad de Los Andes, Cecilia Cifuentes. “Del segundo gobierno del presidente Piñera, la creación de la PGU es, sin duda, lo más relevante que se hizo”, asegura.

La economista lo explica así: “Primero, porque significó entregarle a todos los mayores de 65 años una jubilación similar a la línea de la pobreza, con lo que se cumple el que debe ser uno de los objetivos fundamentales de un sistema de seguridad social, que es evitar la pobreza en la vejez. Eso es muy relevante, porque el Pilar Solidario llegaba hasta el 60% de la población, y esta propuesta, que llega al 90%, podemos decir que entrega una mejoría muy significativa en las pensiones de la clase media, que era la principal demanda que existía en el momento del estallido”.

Agrega que otro elemento importante desde el punto de vista de política pública, es que “la PGU corrigió un problema que tenía el Pilar Solidario anterior, en el sentido de que el Aporte Previsional Solidario (APS) se entregaba en función de la pensión que la persona lograba autofinanciar, lo que significaba que las personas que hacían más esfuerzo de ahorro, recibían menos ayuda. Esto era un tema que para la población en general era percibido como un desincentivo a cotizar. El hecho de que la PGU se entregue independiente de lo que las personas han cotizado, corrige este problema”.

Sin embargo, el economista Marco Morales, profesor asociado del Departamento de Economía de la Universidad Diego Portales (UDP) y Ph.D. en Economía de la Universidad de Boston, matiza al señalar que “si bien es cierto la PGU es una política pública muy importante, no podría decir que es el mayor cambio del sistema de pensiones desde su origen. El cambio fundamental fue la incorporación del Pilar Solidario en 2008, que complementó a la capitalización individual como único componente del sistema de pensiones”.

Pero Morales añade que “sin perjuicio de lo anterior, la PGU perfecciona el pilar no contributivo, acercándose a lo que debe ser un componente base de un buen sistema de pensiones, con un nivel digno y tendiente a la universalidad. En este sentido, es muy importante destacar la visión de Estado del presidente Piñera para implementar una política pública de tal relevancia para toda la población”.

El director del Centro de Encuestas y Estudios Longitudinales UC, David Bravo, cree que “el reemplazo del Pilar Solidario por la PGU será una de las reformas más importantes que quedará asociada al mandato del Presidente Piñera. La PGU representó una profundización muy importante del componente solidario del sistema de pensiones. De un total de 1,8 millones de personas beneficiadas se amplió a más de 2,4 millones, ampliando del 60% al 90% de la población y aumentando también el monto del beneficio. No fue un cambio solo de nombre, como se evidencia. Desde el punto de vista del gasto fiscal, la PGU duplicó el monto asociado al componente solidario”.

También dice que “la PGU incrementó fuertemente las pensiones de los actuales pensionados y, contrariamente a lo que se ha mencionado, lo hizo también entre los actuales pensionados de mayores ingresos. Al tratarse de un compromiso que debe ser sustentable, también incrementó las pensiones futuras”.

Bravo agrega que la PGU “representó una modificación sustantiva y comparable en términos fiscales con la realizada en el año 2008. Y, como se ha indicado, hoy la solidaridad da cuenta de la mayor parte de la pensión total en hombres y mujeres, con lo que el desafío que debiera tener la nueva reforma es la de incrementar el ahorro (mayores cotizaciones, incremento en la edad de pensión, etc.)”.

Para el economista Guillermo Larraín, “la PGU fue un avance importante, una continuación de un perfeccionamiento (demasiado lento) del sistema previsional. Recordemos que hasta 2008 había un primer pilar del sistema, que consistía en una pensión asistencial y una pensión mínima. Los estudios que hicimos con Solange Berstein y Francisco Pino en 2006 mostraron que estaban tan mal diseñados que, en los hechos, muy poca gente tendría cobertura. Esto hizo que la reforma de 2008 se focalizara en crear un Pilar Solidario que, dando una cobertura de base, su aporte a la pensión final se reducía a medida que el ahorro acumulado subía”.

Larraín dice que “este diseño cambió con la reforma de 2022. Aprendiendo de los errores de los dos modelos anteriores, este determinó un monto fijo sobre el cual se usa el ahorro acumulado. Este modelo, descartado en 2008 por su alto costo fiscal, fue ahora aceptado, después de años en que el problema previsional fue protagonista de las demandas sociales y luego del estallido”.

Según Soledad Hormazábal, investigadora Centro de Estudios Horizontal, “la PGU no solo significó un aumento significativo de los recursos públicos destinados a pensiones, además fue un cambio de lógica al establecerse un piso cercano a la línea de la pobreza para el 90% más pobre de la población. Este instrumento permitió llegar con apoyo desde el Estado de manera más significativa a la clase media”.