Rodolfo Saldain, experto uruguayo en pensiones: “El sistema de capitalización individual es imprescindible, pero no es suficiente por sí solo para dar una seguridad económica en la vejez”

Una larga trayectoria en pensiones tiene el abogado uruguayo Rodolfo Saldain. Es coautor de las reformas previsionales de Uruguay (1995) y Costa Rica (1997), expresidente del Banco de Previsión Social (BPS, que es el instituto de seguridad social estatal de Uruguay), ha escrito libros sobre seguridad social, y actualmente preside la Comisión de Expertos en Seguridad Social, que es el equivalente la Comisión Marcel en Chile, o la Comisión Bravo.

De hecho, antes de que el año pasado empezara a funcionar esta Comisión, una de las primeras reuniones que sostuvo fue con el presidente del Banco Central de Chile, Mario Marcel. “Conversamos sobre todo de la metodología empleada por la Comision Marcel, porque no me interesaba tanto los problemas que tenían que solucionar, porque eran otros; pero sí sobre cómo llevaron adelante el trabajo de la Comisión. Tomamos unas cuantas cosas de eso”, comenta Saldain.

La Comisión ya entregó los diagnósticos del sistema previsional uruguayo y ahora prepara las recomendaciones. En el intertanto, Saldain participará en un seminario llamado “Reforma de Pensiones: Caminos para avanzar con diálogo social” que realizará la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y Espacio Público entre el 1 y 3 de septiembre.

Con todo, en Chile los trabajadores cotizan un 10% del salario que se destina a una cuenta individual en las AFP, y el Estado financia pensiones del 60% más vulnerable de la población mediante el Pilar Solidario para quienes no ahorraron suficiente. En Uruguay, en cambio, el sistema es mixto y la tasa de cotización es muy superior: los trabajadores cotizan 15%. De ello, cerca de la mitad es destina a una cuenta individual en las AFAP (las AFP uruguayas) y la otra mitad se va a un fondo solidario que administra el BPS. Los empleadores cotizan otro 7,5%. Además, 7 de los 22 puntos del IVA van directo al BPS. El Estado también aporta un monto adicional para el BPS.

“Si fuéramos a medir todo en términos de tasa de aportación, estaríamos en aproximadamente un 34% o 35% de la masa salarial destinado a pensiones (incluye aporte fiscal), de los cuales, 22,5% provienen de la aportación obrero patronal”, comenta Saldain.

¿Cómo ve el sistema de pensiones uruguayo? En Chile hay muchas críticas al sistema local ¿pasa lo mismo en Uruguay?

Es distinto el panorama, porque en el año 95, cuando fue la reforma en el Uruguay, el paradigma que había a nivel regional era el DL 3.500 chileno, que era el paradigma que impulsaban el Fondo Monetario, el Banco Mundial, y los organismos internacionales en general. Nosotros nos apartamos de ese paradigma en un aspecto central que creo que hace que el sistema uruguayo sea muy diferente en muchos aspectos respecto del chileno, con lo bueno y lo malo que eso implica.

¿Por ejemplo?

Por ejemplo, el nivel de gasto público en el Uruguay es muy diferente del nivel de gasto público chileno, nosotros en materia de pensiones estamos con un nivel gasto público de aproximadamente 11 puntos del PIB (9,2% corresponden al BPS, gasto que incluye la cotización que va a reparto, aporte vía impuestos afectados, y otro aporte estatal; 1,1% es para el servicio de retiros militares; y 0,7% a retiros policiales), mientras que en Chile, según los últimos números que vi, que ya fue hace un tiempo, estaba aproximadamente en 3 puntos del PIB. Una diferencia muy marcada.

Cuando habla de gasto público de 11 puntos del PIB, ¿también incluye el aporte de los trabajadores?

Eso también se financia con una parte del 22,5% que mencionaba, que lo aportan trabajadores (y empleadores), por eso es un sistema de reparto, que en Chile por lo que he leído lo abandonaron, no es una palabra muy querida, así como otros no quieren mucho capitalización individual. Nosotros somos un poco raros, queremos las dos. Nos gusta un sistema de reparto y un sistema de capitalización individual (...) Es un tema muy caro, en la última década aumentó aproximadamente 2 puntos y algo del PIB, que es parte de por qué estamos trabajando en esta reforma.

¿Cuál debería ser el nivel óptimo de recursos fiscales que se destinen a pensiones? Porque Chile debe estar en la parte baja de la tabla, y Uruguay en el otro extremo.

Hay un gráfico que me gusta mucho usar, que correlaciona nivel de gasto público y relación de dependencia demográfica. Efectivamente, Uruguay está en un extremo, igual que Brasil; y Chile está en el otro extremo. Y tenemos allí países como Dinamarca, Países Bajos, Suecia, que son países que están bastante por debajo de Uruguay en nivel de gasto público, y con poblaciones bastante más envejecidas. El punto es que ellos tienen regímenes mixtos con componentes múltiples de larguísima data. ¿Sabes cuánto es el nivel de ahorro previsional en Dinamarca y Países Bajos? Dos veces su PIB. A veces nosotros desde América Latina pensamos que ha habido algo muy novedoso en los sistemas de capitalización, sin embargo, esos países tienen sistemas de capitalización mucho más viejos, que son en muchos casos de capitalización colectiva, no individual, pero que de todas maneras por cada peso que está comprometido hay un peso de respaldo, y eso es lo importante en estos sistemas. Eso es clave en sociedades que envejecen, porque de lo contrario el tamaño de la mochila que estamos poniendo sobre las nuevas generaciones es enorme. Es uno de los problemas que nosotros en Uruguay estamos viviendo y que en Chile puede estar presentándose pero con características diferentes.

¿Por qué?

En Uruguay el nivel de gasto público va a seguir creciendo, la población uruguaya no solo no crece, sino que decrece en pocas décadas. La tasa de fecundidad en el Uruguay se ha desplomado, está hoy por debajo de 1,4 hijos por mujer, Chile debe estar por arriba de eso pero igual la tiene por debajo del nivel de reemplazo, que los demógrafos lo ubican en 2,1. Uruguay está en un contexto de su dinámica demográfica, que en 15 o 20 años su población empiece a achicarse, y el único sector que crece es el de los mayores de 65 años.

¿Entonces, qué hacer para hacer sostenible el sistema?

Por eso para nosotros es muy importante mantener y mejorar el esquema de capitalización individual. A nosotros nos gusta mucho el mix, porque el sistema de reparto, que tenemos que reformarlo de manera importante, asegura una determinada cobertura mínima, sobre todo para los sectores de ingresos medios y hacia abajo. Pero el sistema de capitalización individual es central para lograr tasas de beneficios, o de adecuación, de reemplazo, que sean razonablemente adecuadas para tener un cierto nivel de vida, que no se puede lograr solo con el sistema de reparto. Eso fue lo que pensábamos hace 25 años y obviamente lo seguimos pensando: el sistema de capitalización individual es imprescindible, pero no es suficiente por sí solo para dar una seguridad económica en la vejez. En el libro escribí que cuando uno mira la realidad chilena, que hoy parecería como que hay una suerte de fracaso, al mismo tiempo es súper exitosa.

¿En qué sentido?

No hay proceso de reforma en el mundo hoy que no considere o incorpore un pilar de ahorro individual, o de capitalización individual. Lo han hecho gran parte de los países que en los últimos años han procesado reformas. Australia; Hong Kong; Nueva Zelanda; Reino Unido; Suecia.

En Chile se inyectan recursos fiscales a la población de menores ingresos mediante el Pilar Solidario, pero no hay más que eso. ¿Tiene que haber un sistema de reparto que vaya más allá?

En la concepción que nosotros en el Uruguay hemos visto, para nosotros es importante el pilar de reparto, este es un tema de preferencias, pero es importante para garantizar niveles mínimos de seguridad. Ahora, es caro, y con un 10% de cotización están muy lejos.

El gobierno local había propuesto hacer un fondo colectivo con una cotización de 3% de cargo del empleador, en una reforma que ya se ha ido desechando ¿Se debería avanzar en esa dirección, y con ese nivel de cotización, o debería ser un pilar de reparto más potente? La oposición quería que el 6% de cotización se destine íntegro a este fondo.

Es muy difícil decir hacia dónde debe moverse un país, y sobre todo un país con la gran trayectoria que tiene Chile en materia de protección social, más allá de estas circunstancias que vienen dándose en los últimos años. Sí hay cosas que son, diría de preferencias, de opciones políticas, y hay otras que son matemática pura, aritmética. Con 10% de tasa de aporte no hay seguridad económica en la vejez. Eso es matemática. Eso no es tema de preferencia. Después sí, podrá haber algunos temas de preferencia.

¿En Uruguay alguna vez se ha hablado de hacer un retiro de fondos?

No. Nunca. Y no ha habido ningún planteamiento en ese sentido. Nadie lo ha planteado. Probablemente esto tenga que ver con que el sistema de seguridad social uruguayo tiene algunos componentes adicionales que ahora, en la época de la pandemia, fueron realmente fundamentales, particularmente un seguro de desempleo que de por sí es bastante generoso pero que fue reforzado, con modalidades diferentes de cobertura. Ahí hubo una explosión de cobertura en materia de desempleo, y también el seguro de enfermedad fue muy importante en esta etapa.

En Chile tampoco se había planteado un retiro, hasta que ocurrió. ¿Le sorprendió que se produjera esto en el país?

A mí me sorprendió, francamente, y a quienes estamos trabajando en el Uruguay en el tema, a varios nos sorprendió. Y nos sorprendió que no fue una vez, fue dos veces, fue tres veces. Y tal vez cuatro.

Siempre se dijo que abrir la puerta a retirar fondos era una puerta muy difícil de cerrar...

Eso es verdad.

El país está discutiendo el cuarto retiro de fondos, por lo que es una puerta que aún no se ha cerrado, ¿una posible solución podría ser legislar para permitir el retiro de fondos en casos excepcionales?

Sí, pero requiere un consenso político, un acuerdo político, y la impresión que tengo yo, es que hay visiones muy disímiles en Chile. He estado leyendo las posiciones de diferentes candidatos, posiciones de los asesores de los candidatos, y legislar sí puede ser una opción, pero requiere que quien legisle tenga la legitimidad que da cierto consenso, cierto acuerdo. Los consensos son muy difíciles en política, pero que por lo menos no haya oposiciones muy virulentas a determinado tipo de posiciones.

En Uruguay hay cuatro AFAP, una de ellas es estatal. En Chile hay siete AFP. Uno de los temas que acá se ha evaluado es crear una AFP estatal, o introducir más competencia. ¿Cómo ha funcionado la AFAP estatal en Uruguay?

Hay una administradora estatal, República AFAP, que es aproximadamente la mitad del mercado, en cantidad de afiliados no llega a la mitad pero sí en valor de fondos que administra, por tanto, fue elegida por afiliados de mayor ingreso en la mediana.

¿Por qué la prefieren?

Los uruguayos somos muy estatistas... Yo me opuse inicialmente a que existiera República AFAP, porque me parecía que íbamos a generar un entidad que reuniera los vicios de sus accionistas, las entidades públicas que son sus accionistas, el BPS, el Banco de la República, y el Banco de Seguros del Estado. Yo venía de ser presidente del BPS, y me opuse. Y cuando pasó a ser una condición que existiera una AFAP pública, allí un poco el planteamiento que hice fue: bueno, está bien, pero que sea regida por el derecho privado. Es una administradora pública, pero que se regula por el derecho privado en pie de igualdad. Debo reconocer que mi valoración inicial fue totalmente equivocada. República AFAP ha sido una excelente empresa, con excelentes niveles de calidad, servicio, de rentabilidad, y diría que no tiene nada que envidiar a las privadas.

Hoy en Chile las AFP recaudan cotizaciones, administran las cuentas individuales, y también pagan algunas pensiones. En Uruguay el BPS recauda. ¿Cómo les ha funcionado?

En el 95 nos apartamos del paradigma del DL 3.500 chileno, como aspecto central en ir a un sistema mixto. Y en la parte de organización industrial nos apartamos en la recaudación. El BPS tenía una muy buena experiencia recaudatoria, nos parecía que agregaba valor tener esa experiencia, entonces se mantuvo la recaudación centralizada, a la cual se le asoció un proceso de distribución hacia las AFAP elegidas por las personas. Funcionó muy bien y así ha estado operando hasta ahora, las AFAP no participan del proceso de recaudación ni del proceso de recuperación de mora, etcétera. Sí tienen el mantenimiento de las cuentas de ahorro personal.