Uno de los ejes de la reforma previsional del gobierno del Presidente Boric, es la desintegración vertical de la industria de las AFP. Para entender el alcance de esta propuesta, es necesario recordar que actualmente las AFP hacen dos tipos de funciones: soporte e inversiones.
Dentro de la primera categoría de funciones se sitúan actividades tales como afiliación, recaudación, administración de cuentas, pago de beneficios, cobranza, atención de público. Dentro de la segunda, está todo lo relacionado con invertir adecuadamente los fondos en el mercado de capitales, con criterios de diversificación y a un balance rentabilidad/riesgo.
Lo primero que es necesario señalar a este respecto es que no existen argumentos en la teoría económica para justificar tener dentro de una misma entidad las funciones de soporte y las funciones de inversiones. No existen economías de escala ni alcance para tenerlas, por lo cual no hay ganancias sociales en tenerlas ambas dentro de las AFP.
El que actividades con distintas estructuras de costos se unifiquen en una misma entidad aumenta el tamaño mínimo eficiente de escala de las empresas que venden el producto atado respecto del tamaño que se necesita para ofrecer aquellas actividades con una estructura más liviana de costos fijos.
Este modelo institucional es uno de los elementos que explica que actualmente las AFP operen con rentas económicas, con un margen neto sobre gastos en torno a 100% en los últimos 5 años (casi USD 500 millones por año, neto de encaje). De hecho, las comisiones directas que cobran actualmente las AFP a los afiliados van en más de un 90% a financiar actividades de soporte, dado que para la función de inversiones recurren a una segunda comisión indirecta que cobran a los afiliados sobre los ahorros acumulados.
A partir de lo anterior, la propuesta del gobierno es que las actividades de soporte sean traspasadas al nuevo Administrador de Pensiones Autónomo (APA) que pasaría a ser la cara visible del sistema para todos los afiliados. El APA pasaría a tener un consejo autónomo independiente a cargo de todos los lineamientos estratégicos de la entidad.
Desde la industria de las AFP y sus asesores, esta propuesta ha sido objeto de dos críticas. La primera, es que no existen economías de escala que justifiquen la centralización de las actividades de soporte en una sola entidad. La segunda es que el Estado no tendría capacidad asumir la provisión del soporte en las mismas condiciones que actualmente lo hacen las AFP.
Respecto del primer punto, en estricto rigor la propuesta no requiere ninguna economía de escala adicional a las que ya existen, ya que simplemente se trata de traspasar las actuales ganancias de eficiencia desde los accionistas de las AFP hacia los cotizantes, por la vía de menores comisiones. Esto se logra con el traspaso del soporte al APA, entidad sin fines de lucro que no necesita operar con rentas, junto con una nueva entidad pública de inversiones, que garantice que los ahorros de costos para los inversores de pensiones sean traspasados a los cotizantes.
La segunda razón para la separación de la industria apunta a aprovechar espacios adicionales de ganancias de eficiencia. La literatura muestra que existen enormes espacios para ganancias de eficiencia para la centralización en actividades de soporte, hasta 10 millones de cuentas (Bikker 2017). Por su parte, la comisión de reforma al sistema de pensiones de Perú, elaborado por expertos independientes con el apoyo del BID, Banco Mundial y la OCDE, propone la misma centralización de las actividades de soporte. Para ello, cita la experiencia de la Agencia Sueca de Pensiones, la que se encarga de administración de la base de datos, de la administración de las cuentas individuales, del servicio al cliente y del pago de beneficios en la etapa de desacumulación, por todo lo cual los afiliados suecos pagaron 0,06% sobre los activos administrados (la décima parte de lo que cobran las AFP sólo en comisiones directas).
La tercera razón para desintegrar la industria dice relación con bajar la mayor barrera a la entrada al mercado. En efecto, la inversión requerida para cualquier agente privado especializado en la función de inversiones es significativamente más baja que la requerida actualmente para desafiar a las AFP, lo cual abriría espacios para que varios nuevos agentes puedan entrar al mercado.
Finalmente, respecto de la segunda crítica, cabe recordar que la reforma fortalece y le da gran autonomía al APA. Además, el hecho de que el APA sea el que tenga la responsabilidad última frente a los afiliados, no impide en modo alguno que exista un amplio espacio de colaboración público/privada, donde a través de la subcontratación o licitación, dicha entidad pueda aprovechar el know how que el mundo privado pueda aportar para la realización de muchas de las nuevas tareas que la ley le encomienda.
- Larraín es subsecretario de Previsión Social y Morales es asesor de la misma entidad
