Cómo votó y discutió el grupo de economistas que propuso cambios en exenciones tributarias a Hacienda

Una de las primeras actividades del nuevo ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda fue recibir el Informe sobre Exenciones y Regímenes Especiales de la Comisión Tributaria para el Crecimiento y Equidad que convocó esta cartera en 2020.

La entidad técnica está compuesta por un grupo de 18 reconocidos economistas. Preside la instancia Rodrigo Vergara, expresidente del Banco Central, y lo acompañan José De Gregorio, expresidente del Banco Central; Vittorio Corbo, expresidente del Banco Central; Rodrigo Valdés, exministro de Hacienda; Alejandro Micco, exsubsecretario de Hacienda; Paulina Yazigi, miembro del Comité Financiero Asesor Fondos Soberanos de Chile; Manuel Marfán, exvicepresidente del Banco Central; Bettina Horst, directora de Políticas Públicas de Libertad y Desarrollo; Bernardo Fontaine, economista y director de empresas, como el Banco Bice; Claudia Martínez, académica de la Pontificia Universidad Católica de Chile; José Miguel Benavente, académico de la Universidad Adolfo Ibáñez; Verónica Mies, consejera de la Comisión Nacional de Productividad; Andrea Butelman, exintegrante del TDLC; Cecilia Cifuentes, académica de la Universidad de Los Andes; Soledad Arellano, académica de la Universidad Adolfo Ibáñez; Luis Eduardo Escobar, economista y consultor; y Claudia Sanhueza, economista y directora del Centro de Economía y Políticas Sociales de la Universidad Mayor. A ellos se suma Claudio Agostini, economista y asesor del Ministerio de Hacienda.

Aquí el resultado de las votaciones en las distintas propuestas de los tres grandes ejes de discusión: impuestos corporativos, impuestos personales, IVA y otros impuestos. Se abstuvieron en las votaciones aquellos comisionados que estimaron podrían tener algún posible conflicto de interés (ver declaraciones de cada uno entre las páginas 61 y 65 del informe).

Régimen Pyme. Propuesta: “Mantener los beneficios en tanto se estudie, en base a la evidencia disponible a partir de 2021, las diferencias prácticas entre el Régimen Pyme General y el Régimen Pyme Transparente”. Votación: a favor, unánime.

Ganancia de capital en acciones/cuotas con presencia bursátil (Art. 107 LIR). Propuesta A) “Mantener la exención para los Inversionistas Institucionales locales y no residentes, lo que se considera en línea con las prácticas internacionales. Al respecto señalan que debe definirse qué se entiende por Inversionistas Institucionales y hacen presente que, en todo caso, la eventual eliminación de la exención no debe afectar a los Fondos de Ahorros Previsionales chilenos (que no son contribuyentes de la LIR) ni a las Compañías de Seguros de Vida”. Votación: mayoría a favor. En contra: Claudio Agostini, quien sostuvo que los inversionistas institucionales extranjeros deben pagar impuesto adicional, aplicando los convenios para evitar la doble tributación que correspondan. Abstenciones: José De Gregorio y Verónica Mies.

Propuesta B) Respecto de los demás inversionistas (no institucionales), hubo distintas posiciones.

i)Una propone “limitar la franquicia actual, efectuando las siguientes modificaciones: aplicar un impuesto único de una tasa proporcional a definir en un rango entre 5% y 15% a las ganancias de capital realizadas por cualquier inversionista que no sea considerado inversionista institucional; Recomiendan que, en caso de implementarse esta modificación, se evalúe una entrada en vigencia diferida y la posibilidad de actualizar los precios de compra, esto es el costo tributario, de manera de no afectar a la enajenación de acciones o cuotas adquiridas con anterioridad al cambio propuesto”. Votación: A favor Andrea Butelman, José De Gregorio, Alejandro Micco y Rodrigo Vergara. Abstenciones: Vittorio Corbo, Rodrigo Valdés y Paulina Yazigi.

ii) Otros miembros de la Comisión Tributaria consideran que “el análisis de un eventual impuesto a las ganancias de capital por inversionistas no institucionales debería evaluarse en la segunda etapa del trabajo de la Comisión, ya que la posible eliminación o modificación de la exención debe tomar en cuenta el diseño del sistema tributario en general, como un todo”. Votación: A favor Soledad Arellano, Cecilia Cifuentes, Bernardo Fontaine y Bettina Horst. Abstenciones: Vittorio Corbo, Rodrigo Valdés y Paulina Yazigi.

iii) Un grupo recomienda “eliminar la exención y que en consecuencia la ganancia sea considerada un ingreso tributable, esto es, que las personas naturales paguen IGC, las empresas chilenas el IDPC y los residentes en el extranjero el IA (considerando los tratados para evitar la doble tributación)”. Votación: A favor Claudio Agostini, José Miguel Benavente, Luis Eduardo Escobar y Claudia Sanhueza. Abstenciones: Vittorio Corbo, Rodrigo Valdés y Paulina Yazigi.

iv) Miembros consideran que “se debe aplicar un impuesto a las ganancias de capital como caso general. El diseño de este impuesto debería evaluarse en la segunda etapa del trabajo de la Comisión buscando la neutralidad del sistema impositivo. En caso de implementarse esta modificación se debe evaluar la posibilidad de actualizar los precios de compra de los instrumentos de manera de no afectar a la enajenación de acciones o cuotas adquiridas con anterioridad al cambio propuesto”. Votación: A favor Claudia Martínez y Verónica Mies. Abstenciones: Vittorio Corbo, Rodrigo Valdés y Paulina Yazigi.

v) Manuel Marfán sostiene que “se debe mantener la franquicia en los términos actuales, pues considera que el impuesto a las ganancias de capital es distorsionador en la asignación de recursos y difícil de fiscalizar, especialmente respecto de los precios de mercado que se asignan a estas operaciones”. Abstenciones: Vittorio Corbo, Rodrigo Valdés y Paulina Yazigi.

Fondos de inversión. Propuesta A) “Se recomienda que los Fondos de Inversión Públicos y Fondos Mutuos continúen sin ser contribuyentes de la LIR, es decir, que no estén afectos a IDPC. Sin embargo, se recomienda eliminar la tasa reducida de IA de 10% que beneficia las distribuciones de utilidades y realización de ganancia de capital por inversionistas extranjeros en Fondos de Inversión Públicos y Fondos Mutuos. Como tercer eje, recomiendan modificar el tratamiento tributario de los inversionistas de los fondos que sean contribuyentes de IDPC (...) podría evaluarse que el reparto de utilidades desde un fondo (público, privado o mutuo) a un inversionista persona jurídica residente en Chile forme parte de la Renta Líquida Imponible de la empresa aportante”. Votación: A favor la mayoría. En contra: Soledad Arellano y Bernardo Fontaine votaron en contra porque consideraron que la propuesta altera la lógica del tratamiento a los dividendos establecido en el sistema tributario y, por tanto, debiera ser materia de la segunda etapa del trabajo de la Comisión Tributaria.

Propuesta B) Con respecto a los Fondos de Inversión Privados, existen dos posiciones distintas.

i)”Eliminación de la exención de IDPC a nivel de los Fondos de Inversión Privados que cumplen los requisitos legales establecidos en la LUF para tener ese tratamiento, es decir, recomienda que el Fondo de Inversión Privado se considere contribuyente de la LIR y tribute conforme a las reglas generales, en todos los casos. Algunos de los adherentes a esta posición efectúan ciertas consideraciones, por ejemplo, recomiendan ponderar mantener la exención para aquellos Fondos de Inversión Privados que inviertan en Venture Capital, Fondos de Impacto o Sociales, mediante algún registro. Asimismo, recomiendan analizar consideraciones especiales para Fondos de Pensiones y Compañías de Seguro que inviertan en fondos como los recién señalados, directa o indirectamente”. Votación: A favor Claudio Agostini, Andrea Butelman, José Miguel Benavente, Luis Eduardo Escobar, Bernardo Fontaine, Manuel Marfán, Claudia Martínez, Alejandro Micco, y Claudia Sanhueza. Sin embargo, José Miguel Benavente, Luis Eduardo Escobar y Claudia Sanhueza no están de acuerdo con la recomendación final de algunos adherentes. Abstenciones: Vittorio Corbo, José De Gregorio, Verónica Mies, Rodrigo Valdés, Rodrigo Vergara y Paulina Yazigi.

ii) Otros recomiendan “la mantención de la exención del IDPC en los Fondos de Inversión Privados, con algunas modificaciones”. Votación: A favor Soledad Arellano, Cecilia Cifuentes y Bettina Horst. Abstenciones: Vittorio Corbo, José De Gregorio, Verónica Mies, Rodrigo Valdés, Rodrigo Vergara y Paulina Yazigi.

Leasing. Propuesta: “Se considera que en el caso del leasing financiero no corresponde hablar de la existencia de un “beneficio tributario” ya que se está operando de acuerdo con la interpretación de que el leasing se trata tributariamente como el arrendamiento de un bien con opción de compra. Recomiendan estudiar la posibilidad de establecer el tratamiento tributario del leasing como equivalente a una operación de adquisición con crédito”. Votación: A favor unánime. Abstenciones: Vittorio Corbo, José De Gregorio, Bernardo Fontaine, Rodrigo Vergara y Paulina Yazigi.

Cooperativas. Propuesta: Consideran que “no existe ninguna razón para eximir a los cooperados del IGC. Se recomienda que en esta materia se establezca una disposición legal expresa que grave con impuestos finales a los cooperados por los excedentes distribuidos por la cooperativa, y que dicha disposición no dé lugar a interpretaciones diversas. La Comisión Tributaria estima que, si se procede a eliminar determinados beneficios, tales como la exención de IGC, aún existen otros mecanismos para beneficiarlas, tales como acogerse al régimen Pro Pyme”. Votación: A favor unánime.

Intangibles. Propuesta: “Se recomienda usar la contabilidad financiera para los gastos de organización y puesta en marcha. Así no habría GT positivo al inicio de la vida de la empresa y GT negativo en los años posteriores, que hoy se ignora. Respecto de la amortización de los activos de propiedad intelectual o industrial, el país no tiene experiencia con la amortización ni valorización de estos activos. En virtud de ello, la Comisión Tributaria recomienda que se estudie la experiencia que se acumulará en Chile durante los años 2020, 2021 y 2022 con la aplicación de la norma transitoria”. Votación: A favor unánime.

Zonas francas. Propuesta: “En base al estudio desarrollado por el Banco Mundial y al elevado costo fiscal que tienen las exenciones que reciben las ZF (cerca de US$ 500 millones anuales), se recomienda revisar estos beneficios, con el objetivo de ver si es posible lograr un mejor resultado de costo y beneficio para esas zonas”. Votación: A favor la mayoría. En contra: Claudio Agostini.

Universidades. Propuesta: Por una consideración de equidad horizontal, la Comisión Tributaria recomienda “evaluar extender esta exención a otras instituciones educacionales terciarias que se considere que generen beneficios sociales equivalentes a los generados por la educación superior universitaria”. Votación: A favor unánime. Abstenciones: Claudio Agostini, Soledad Arellano, Cecilia Cifuentes, José De Gregorio, Claudia Martínez, Alejandro Micco, Verónica Mies, Claudia Sanhueza y Rodrigo Valdés.

Ganancias de capital obtenidas en la enajenación de bienes raíces. Propuesta: Recomiendan, para efectos del impuesto, “eliminar la exención aplicable a las ganancias obtenidas en las enajenaciones de inmuebles adquiridos antes del 2004, que hoy conservan la regla vigente antes de la reforma del 2014. Para estos casos, proponen que los contribuyentes puedan aumentar el costo tributario de sus inmuebles, en función de una retasación comercial a la fecha de esta modificación, que sea debidamente informada al SII. En su defecto, para quienes no se acojan a la retasación comercial antes indicada, se propone permitirles utilizar una regla de tres, considerando el avalúo fiscal y los incrementos posteriores al nuevo régimen propuesto”. Votación: La mayoría de los miembros de la Comisión Tributaria están de acuerdo con mantener la exención hasta el umbral de UF 8.000, y eliminar la exención total de impuesto a los inmuebles adquiridos antes del 2004 siempre que se otorgue la posibilidad de retasar el valor del inmueble para efectos de actualizar su costo tributario. La mayoría de los miembros están de acuerdo en explorar fórmulas para relacionar la exención con el tiempo en que la vivienda esté en propiedad del contribuyente. En cuanto al límite de las UF 8.000, algunos comisionados proponen disminuirlo. Por su parte, otros comisionados consideran que la exención debería ser aplicable exclusivamente a la ganancia obtenida en la enajenación del inmueble/habitación principal. Finalmente, varios miembros de la Comisión Tributaria proponen que en aquellos casos en que la propiedad disminuya su valor, dicha pérdida debería compensarse para efectos de calcular el límite de las UF 8.000.

Exención general a las ganancias de capital obtenida en la enajenación de determinados instrumentos hasta 10 UTA. Propuesta: “Se recomienda eliminar la exención. Como alternativa, se propone disminuir el límite exento a 1 UTA, en el evento que el SII estime necesario mantener un monto exento por razones administrativas para facilitar el cumplimiento tributario y su fiscalización”. Votación: A favor unanimidad. Paulina Yazigi recomendó que la eliminación de esta exención se estudiara en forma conjunta con el beneficio del artículo 107 de la LIR.

Tratamiento aplicable a las cotizaciones previsionales voluntaria. Propuesta: “Se recomienda mantener algún tipo de beneficio al ahorro previsional. Adicionalmente, se recomienda fusionar los depósitos convenidos y APV en un solo instrumento. Lo anterior, debería resultar en una modificación de los límites máximos aplicables. No hay consenso en la Comisión Tributaria respecto del monto que deberían tener dichos límites”. Votación: unanimidad para mantener algún tipo de beneficio al ahorro previsional y fusionar los depósitos convenidos y APV en un solo instrumento. Al respecto, la mayoría está de acuerdo en que el límite máximo deducible de la base imponible sea UF 600, o menos. Algunos comisionados proponen que dicho límite debiera estar entre el rango de UF 600 y UF 1.500, y otros que el límite debiese ser de UF 1.500. Claudia Martínez y Alejandro Micco propone reducir los límites actuales de los APV realizados bajo el Régimen B. Abstenciones: Vittorio Corbo y Verónica Mies.

Retiro de los aportes previsionales voluntarios. Propuesta: “Se recomienda mantener algún tipo de beneficio al ahorro previsional. Sin embargo, se recomienda fusionar los depósitos convenidos y APV en un solo instrumento. Lo anterior, debería resultar en una modificación de los límites máximos aplicables. No hay consenso en la Comisión Tributaria respecto del monto que deberían tener dichos límites”. Votación: Unanimidad para mantener algún tipo de beneficio al ahorro previsional y fusionar los depósitos convenidos y APV en un solo instrumento. Al respecto, la mayoría está de acuerdo en que el límite máximo deducible de la base imponible sea UF 600, o menos. Algunos comisionados proponen que dicho límite debiera estar entre el rango de UF 600 y UF 1.500, y otros que el límite debiese ser de UF 1.500. Claudia Martínez y Alejandro Micco propone reducir los límites actuales de los APV realizados bajo el Régimen B. Abstenciones: Vittorio Corbo y Verónica Mies.

Depósitos convenidos. Propuesta: “Se recomienda fusionar los depósitos convenidos y los APV, ya que no se justifica su coexistencia y sus distintos límites. Alternativamente, se recomienda establecer un único límite que aplique a los depósitos convenidos y a los APV realizados bajo el Régimen B. No hay consenso en la Comisión Tributaria respecto del monto que deberían tener dichos límites”. Votación: Unanimidad para mantener algún tipo de beneficio al ahorro previsional y fusionar los depósitos convenidos y APV en un solo instrumento. Al respecto, la mayoría está de acuerdo en que el límite máximo deducible de la base imponible sea UF 600, o menos. Algunos comisionados proponen que dicho límite debiera estar entre el rango de UF 600 y UF 1.500, y otros que el límite debiese ser de UF 1.500. Claudia Martínez y Alejandro Micco propone reducir los límites actuales de los APV realizados bajo el Régimen B. Abstenciones: Vittorio Corbo y Verónica Mies.

Excedentes de libre disposición. Propuesta: “Se recomienda eliminar la exención otorgada a los ELD. Se recomienda que éstos sean gravados con la tasa correspondiente al IGC de un ingreso equivalente a la pensión que recibiría la persona, si dicho excedente se incluyera. Se encuentra en estudio definir si es conveniente que la eliminación se aplique de manera gradual”. Votación: A favor unanimidad. Abstenciones: Vittorio Corbo y Verónica Mies.

Regímenes de renta presunta. Propuesta: “Se recomienda eliminar los regímenes de renta presunta. Como alternativa, se propone incorporar el requisito de que los contribuyentes deben contar con un giro único para poder acogerse a dicho régimen y la obligación a los transportistas de pasajeros de emitir documentos tributarios que den cuenta de su ingreso, para efectos de contar con la información necesaria y poder estimar más precisamente el GT asociado. Algunos miembros de la Comisión Tributaria destacaron la necesidad de que la eliminación de los regímenes de renta presunta considerase criterios de gradualidad”. Votación: A favor unanimidad.

Gasto presunto para trabajadores independientes. Propuesta: “Se recomienda que el beneficio no sea considerado como GT. Asimismo, se recomienda mantener la deducción para trabajadores independientes, mientras sea obligatorio efectuar cotizaciones previsionales y éstas (y las cotizaciones de salud) no sean deducibles de la base imponible. Adicionalmente, se recomienda establecer una correlación entre el porcentaje de cotización obligatoria y el porcentaje de deducción como gasto presunto”. Votación: A favor unanimidad.

Deducción de los intereses de créditos hipotecarios. Propuesta: Recomiendan “eliminar este beneficio. Se considera que su objetivo (facilitar el acceso a la vivienda a la clase media) se puede lograr de mejor forma y más focalizado con otros instrumentos, como un subsidio directo”. Votación: A favor unanimidad. Soledad Arellano, Bernardo Fontaine, Bettina Horst y Vittorio Corbo, recomiendan que dicha eliminación se aplique con respecto a viviendas adquiridas con posterioridad a la modificación, y no se afecte a los créditos hipotecarios otorgados con anterioridad al cambio en la medida que no sean modificados. Abstenciones: Rodrigo Vergara.

Postergación de dos meses en pago de IVA. Propuesta: “Se recomienda eliminar el beneficio a nivel de Impuesto a las Herencias y Donaciones, agregando a su base imponible las sumas percibidas por seguros de vida”. Votación: A favor la mayoría. Soledad Arellano y Bettina Horst indicaron que la eliminación del beneficio debe ser aplicable exclusivamente a contratos de seguro celebrados con posterioridad al cambio legal. Cecilia Cifuentes indicó que está de acuerdo con la recomendación en la medida que no se grave a las indemnizaciones que sean destinadas al ahorro previsional del beneficiario. Abstenciones: Vittorio Corbo y Bernardo Fontaine.

Deducción de cuotas de créditos hipotecarios de propiedades DFL 2. Propuesta: “Se recomienda la mantención del beneficio”. Votación: A favor unanimidad. Abstenciones: Bernardo Fontaine y Rodrigo Vergara.

Beneficios a viviendas DFL 2. Propuesta: “Se estima que la mantención de los beneficios asociados a las viviendas DFL2 no se justifican considerando criterios de equidad. Un análisis sobre consideraciones de tipo legal y/o constitucional puede ser necesario para derogar los beneficios de estas viviendas”. Votación: A favor unanimidad. Luis Eduardo Escobar considera que la eliminación de los beneficios debe ser aplicable solamente a las viviendas adquiridas con posterioridad al 2010. Soledad Arellano y Vittorio Corbo consideran que la eliminación debería afectar a las viviendas cuya propiedad se adquiera con posterioridad a la fecha de la modificación legal correspondiente, ya que, en el caso de las viviendas adquiridas con anterioridad, el beneficio se extinguirá una vez transferida. Abstenciones: Bernardo Fontaine y Rodrigo Vergara.

Crédito especial a la construcción. Propuesta: “Se recomienda eliminar el beneficio”. Votación: A favor unanimidad. Abstenciones: Bernardo Fontaine y Rodrigo Vergara.

Donaciones. Propuesta: “Se recomienda unificar las leyes de donación. Se propone avanzar hacia una normativa que modernice y simplifique el sistema de donaciones y permita una mejor fiscalización de los beneficios”. Votación: A favor unanimidad.

IVA a los servicios. Propuesta: “Se recomienda gravar con IVA todos los servicios, sin distinción, y mantener o establecer exenciones para casos justificados de acuerdo con criterios preestablecidos. Se recomienda considerar la exención de IVA únicamente cuando no existan instrumentos alternativos que permitan alcanzar el objetivo deseado de forma más eficiente o equitativa”. Votación: A favor mayoría. En contra: Bernardo Fontaine está en contra debido a que considera que se requiere un estudio más profundo de todas las exenciones de IVA y de cuáles se justificaría mantener.

Crédito del impuesto específico al diésel para empresas de transporte de carga. Propuesta: “Se recomienda eliminar el beneficio”. Votación: A favor unanimidad.

Crédito del impuesto específico al diésel para industrias. Propuesta: “Se recomienda eliminar el beneficio sujeto a una posterior reevaluación atendidas las eventuales modificaciones al impuesto verde y considerando las recomendaciones que se realicen sobre la materia en la segunda parte de la revisión de esta Comisión Tributaria”. Votación: A favor unanimidad.

Exclusión del impuesto al diésel en la base del IVA. Propuesta: La mayoría recomienda “incorporar el impuesto al diésel en la base del IVA. Adicionalmente, se recomienda evaluar uniformar la regulación en esta materia, de manera que todos los impuestos específicos se incorporen a la base del IVA. Hoy esto sucede sólo en el impuesto al tabaco”. Votación: A favor mayoría. En contra: Bernardo Fontaine está en contra porque considera que la propuesta implica cobrar un impuesto sobre otro impuesto. Abstenciones: Rodrigo Vergara.