¿Cuántas regiones? ¿Cuánta autonomía?

Una dimensión de la discusión en la Convención Constituyente es la descentralización. Esta tiene al menos tres componentes. Primero, el número de regiones que tendría el país, en cuanto la Convención propondría la creación de dos regiones adicionales (Chiloé y Aconcagua). Segundo, se establecería una organización del Estado con “regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales”. Tercero, la relación de estas jurisdicciones con el gobierno central, por ejemplo, respecto al consejo territorial y sus atribuciones.

La discusión académica en economía respecto a “federalismo óptimo” distingue varias aristas que pueden ser útiles de considerar en este diseño. Por un lado, la descentralización puede traer beneficios. El gobierno central puede tender a realizar políticas uniformes y desconectadas de la realidad local, y un gobierno regional podría conocer y responder a estas realidades de mejor manera. Al mismo tiempo, la administración local podría ser monitoreada de forma más cercana, lo que generaría mayor participación local, mejores políticas públicas y mayor legitimidad de ellas. Finalmente, si las personas tienen distintas preferencias, podría producirse migración interna a las regiones que ofrezcan servicios públicos más acordes a las preferencias de los distintos grupos.

Pero la descentralización no siempre es preferible a la centralización. Si lo que realice una región afecta a otras, es preferible que una autoridad central que pueda considerar estas externalidades regule estas acciones. Por ejemplo, si la contaminación generada en una región afecta a otra, esto será resuelto de mejor manera si es regulada de manera central, a que la región que contamina actúe en forma autónoma y no considere el efecto en otras.

Adicionalmente, la descentralización puede aumentar la desigualdad si existen jurisdicciones con distintos niveles de ingreso. Aproximadamente el 45% del PIB regionalizado en Chile en el 2020 se produjo en la Región Metropolitana y el 11% en la Región de Antofagasta, mientras que el 0,6% en la Región de Magallanes. Si la recaudación tributaria de regiones “ricas” se queda en estas regiones, la provisión de servicios públicos será mejor en ellas, reforzando la riqueza inicial.

Al mismo tiempo, si existe autonomía para establecer tasas y tipos de impuestos se puede generar competencia tributaria indeseada. Esto es, que las regiones compitan por tener las tasas más bajas para atraer a personas/empresas. Esto es lo que sucede entre distintos países, tanto a nivel regional (por ejemplo, en el estado de Delaware en Estados Unidos se encuentran registradas un 66% de las empresas Fortune 500), como entre países. La existencia de tasas/tipos de impuestos distintos en un país aumenta la complejidad tributaria y el costo de cumplimiento, aumentando el costo de fiscalizar y el de entender el sistema tributario para poder cumplir honestamente con las reglas. Al mismo tiempo, a mayor complejidad, mayor espacio para la elusión y la evasión tributaria, para que los contribuyentes busquen los “agujeros” en las reglas para pagar menos impuestos.

Por otro lado, si las regiones o comunas pueden endeudarse, estas podrían hacerlo más allá de su capacidad de pago, afectando la situación financiera del resto del país. La experiencia de países de la región es clara en este sentido. Al mismo tiempo, un Estado disgregado abre oportunidades para la captura de elite locales y corrupción. Finalmente, el éxito de la descentralización depende de que exista una capacidad de administración a nivel de cada una de las regiones, y tiene un costo directo en el número de funcionarios públicos que puede requerir.

En este sentido, el diseño de la descentralización debiera considerar los beneficios y costos. Si bien algunas de las dificultades antes mencionadas pueden ser disminuidas con una coordinación entre regiones/comunas, esta es costosa. Mientras mayor sea el número de jurisdicciones a coordinar, esta se hace más compleja.

El estudio desde la economía de la descentralización es solo una de las dimensiones a considerar en su diseño. Los argumentos políticos pueden ser de primer orden en el análisis. Sin embargo, considerar los argumentos del estudio del federalismo óptimo puede dar luces sobre cuántas regiones debiéramos tener y cuánta autonomía es beneficiosa para el país.