Eduardo Engel: “Este acuerdo es lo suficientemente importante como para poder apoyarlo sin pensarlo dos veces”

Los temas que más valora el economista Eduardo Engel del acuerdo que alcanzó el gobierno con Chile Vamos en la reforma previsional son la creación del Seguro Social y la licitación del stock de afiliados de las AFP. Estima que esto último es mucho más relevante que la propuesta de crear un inversor público y que no es momento para impulsar algo de ese tipo, ya que “plantea desafíos regulatorios grandes, y esperaría primero a darle una oportunidad de varios años a las licitaciones de antiguos afiliados, ver cómo funciona eso”, comenta el académico de la Universidad de Chile.

El también director de Espacio Público resume así su visión sobre el pacto que logró el Ejecutivo con senadores de oposición en en Senado. “En un momento yo temí que se lograría un acuerdo, pero que si daba esta entrevista, estaría con dudas de apoyarlo, que el acuerdo fuera tan sesgado hacia la oposición, que me pareciera que era demasiado. Y aun cuando el acuerdo tiene cosas que echo de menos, y otras que yo hubiese querido que tuvieran un énfasis mayor, este acuerdo es un avance importante. Y teniendo en cuenta mis preferencias, este acuerdo es lo suficientemente importante como para poder apoyarlo sin pensarlo dos veces”.

Entonces le gustó el acuerdo.

Es un acuerdo que debe enorgullecer a todos quienes lo lograron. Muestra que, a pesar de los serios problemas que tiene nuestro sistema político, es posible llegar a acuerdos. Y como todo acuerdo en un tema complejo, es uno que no deja completamente contento a ninguna de las partes. Pero ese es el desafío cuando tenemos un tema tan complejo como son las pensiones, y en que hay puntos de vista que son bien diferentes. Pero claramente es un acuerdo que es un avance importante y que ojalá sea aprobado por el Congreso.

¿Este acuerdo político al que se llegó es técnicamente correcto?

Creo que en lo técnico hay espacio para mejoras. La presentación del Consejo Fiscal Autónomo (CFA) y los 11 riesgos que mencionaron de manera constructiva, en cada caso dando formas para resolverlo, es una forma de aportar en este momento. Incorporando esas prevenciones, creo que es un acuerdo que también técnicamente está bien logrado.

¿Es una reforma que favorece más lo que buscaba Chile Vamos o el gobierno?

Tiene elementos importantes para los dos lados, de modo que cada uno puede argumentarle a su electorado que este es un acuerdo valioso. El arte de la política muchas veces es presentar los mismos hechos de una forma distinta y atractiva para los dos lados. Es un acuerdo que también es realista respecto a poder obtener las mayorías que se necesitan en el Senado y en la Cámara de Diputados. Lo importante es que los dos lados cedieron en cosas relevantes.

¿No le genera preocupación, o lo considera positivo, el hecho de que al Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP) a futuro le puedan sobrar recursos?

Hay todo un tema, en general, con lo que se discutió en la Comisión de Hacienda del Senado, y también con las 11 riesgos que mencionó el Consejo Fiscal Autónomo. En esta etapa, yo apoyaría cualquier forma de incorporar esto, pero que no atrase ni entorpezca el acuerdo que se logró. En este momento, lo perfecto sí es enemigo de lo bueno.

¿Entonces prefiere que se apruebe tal cual y después se le hagan cambios si es necesario?

No. Un ejemplo bien concreto está en el primer riesgo que mencionó el CFA. Básicamente, cuánta plata se va a recaudar efectivamente, y los gatillos. Esa es una preocupación válida con una solución concreta, y que básicamente es que los nueve años que demora en entrar en régimen la cotización adicional, bueno, se deja eso sujeto a ciertos indicadores macroeconómicos. De hecho, es una buena noticia que en esta ocasión el Congreso escuchara al CFA, porque cuando se aprobó la Pensión Garantizada Universal (PGU) en 2022, el CFA también sacó un documento con prevenciones importantes, y por parte del Ejecutivo se ajustaron algunas cosas, pero en el Congreso no hubo mayor recepción de lo que se estaba diciendo. Creo que esto es reflejo de que el CFA ha ido solidificando su importancia en nuestras políticas públicas y ese es un desarrollo muy valioso, porque es el tipo de instituciones que están más allá de las tensiones políticas de corto plazo.

Hace unas semanas escribió una columna con otros economistas donde decía que “el acuerdo debe materializarse en un acuerdo sólido, sostenible, que trascienda ciclos electorales”. ¿Se consiguió eso?

Yo creo que sí. Creo que van a quedar temas pendientes que van a venir a futuro, en las próximas décadas, sin lugar a dudas, y se han mencionado también en la discusión. Uno de los más evidentes es retrasar la edad de jubilación, que es un tema políticamente muy complejo. Pero claramente es un acuerdo, que incorporando las prevenciones del CFA, es sostenible, y que debería perdurar por un largo tiempo. Igualmente ello no quita que habrá nuevas cosas complementando temas que quedan pendientes. Hay como un temor a que esto se va a caer o que van a aparecer cosas nuevas. Pero demoramos 10 años en este acuerdo, es decir, no va a ser tan fácil conseguir las mayorías para hacer otras cosas en el futuro.

Chile Vamos ha criticado el proyecto de inversor estatal que ya anunció el gobierno para marzo, que no es parte de este acuerdo.

Creo que hay sectores en el gobierno, o en el oficialismo, que ven el inversor estatal como una opción importante. Yo creo que para avanzar en cambiar el modo en que funciona el sistema de pensiones en Chile es mucho más importante la licitación de antiguos afiliados que finalmente sí se aprobó, a pesar de que había bastante oposición, obviamente de las AFP, pero también de algunos sectores de derecha. Eso se ve menos espectacular, es más difícil de explicarle al electorado, pero es mucho más efectivo en cambiar el funcionamiento de nuestro sistema de pensiones que tener un inversor estatal que plantea un montón de problemas regulatorios y desafíos difíciles de cumplir, y que al final puede terminar siendo no más que una propuesta que no tenga mayor efecto sobre cómo funciona nuestro sistema de pensiones.

¿Y la división de la industria?

Yo era partidario de la división de la industria cuando inició el proyecto, pero también estoy dispuesto a cambiar mis opiniones cuando aparece nueva evidencia que viene de la academia. Y cuando aparecieron datos mostrando la escala óptima de las AFP, la verdad es que es una escala más baja de la que yo creía, y por lo tanto, las economías de escala que uno tendría al separar la industria, al tener solo un proveedor de todos los servicios de back office no son tan grandes, o se alcanzan relativamente rápido. Y las ventajas de mayor competencia en la parte de inversión se logran con licitaciones de afiliados. Por lo tanto, la importancia que le doy a ese tema bajó a lo largo de la información, los análisis, los estudios que se fueron conociendo durante el proceso legislativo.

¿Entonces estima que quedó bien resuelta la reorganización industrial?

Hay avances bien importantes, aunque en todos los temas hay bemoles. Por ejemplo, hubiese preferido que la licitación de stock fuera un poco más rápida, porque va a demorar 20 años hasta que todas las personas tengan la opción automática de acceder a una comisión determinada mediante una licitación competitiva. La propuesta original apuntaba a 10 años.

Uno de los temas que me faltó, para ser sincero, en las indicaciones que se aprobaron, es que si bien la Superintendencia a Pensiones regula el modo en que las AFP participan directamente en la discusión, y que no pueden decir cualquier cosa, porque tienen que dedicarse a temas específicos, y tampoco pueden inventar datos; lo cierto es que la Asociación de AFP no está bajo la regulación de las Superintendencia de Pensiones. Es un tema que hubiese sido deseable, a mi juicio, también incluirla, de modo de también limitar el poder que tiene durante estas discusiones.

Uno de los objetivos que buscaba el gobierno era poner fin a las AFP. Si bien eso no se logró, ¿quedan debilitadas o siguen siendo un actor central dentro del sistema?

Yo creo que el objetivo debió haber sido el crear un Seguro Social. Una cosa que diferencia a la derecha y a la izquierda es la importancia que dan a la seguridad social. Porque si bien hay una derecha en otros países que también valora la seguridad social, típicamente la importancia relativa es mayor en la izquierda. Y también terminar con utilidades excesivas que tienen la AFP. Esos objetivos sí se están logrando. Efectivamente, hubo un movimiento No+AFP, que era evidentemente eso, pero creo que uno debe distinguir medios de fines, y los fines últimos de la izquierda en general, también de la socialdemocracia, debiera ser tener una sociedad más solidaria, pero con sistemas solidarios que funcionan bien, que son financiables, que son realistas respecto a lo que puede y no puede hacer el Estado, no voluntaristas. En ese sentido, hay avances muy valiosos en este proyecto de ley, aunque evidentemente me hubiese gustado que esos elementos fueran mayores de lo que terminaron siendo, pero están ahí.

¿Qué más le habría gustado incorporar al Seguro Social?

A mí me hubiese gustado, por ejemplo, que se aprobara también el bono de cuidados. Hoy tenemos una sociedad que está envejeciendo, y lo veo a nivel anecdótico, como el preocuparse de los padres, que hay una carga más grande para personas que están en la etapa laboral, y muchas veces esto interfiere con su capacidad de laborar, porque alguien tiene que hacerse cargo. Y ahí lo que va distinguiendo a países más desarrollados, de nosotros, es que el Estado colabora en eso, y eso es interesante. Nuevamente, en forma lenta, con recursos que van aumentando de a poco en el tiempo, pero en algún momento en el futuro puede ser un tema que se puede incorporar al Seguro Social.

¿Le incomoda que esta reforma fortalezca la capitalización individual?

Dado que el gobierno no tiene mayoría en el Congreso, combinado con el resultado del primer proceso constituyente, esto era inevitable. Lo importante era que viniera acompañado de nuevos elementos de solidaridad y mayor competencia y el proyecto contiene esos elementos también. En solidaridad hubo hitos importantes con la introducción de la Pensión Básica Solidaria en 2008 y la PGU en 2022. Ahora se agrega un Seguro Social, con el bono tabla y la garantía, ambos importantes. En competencia están las licitaciones de grupos de afiliados antiguos.

En general, los sistemas de pensiones son mixtos, combinando elementos individuales con solidarios. Sin embargo, la discusión que hemos tenido no refleja bien esa realidad, porque está sobreideologizada. Acá va un ejemplo. Si tú miras uno de los libros más importantes sobre pensiones, de Nicholas Barr y Peter Diamond, este último Premio Nobel de Economía, definen reparto como la situación donde los trabajadores actuales financian a los jubilados actuales. Da lo mismo, dicen: dicho financiamiento viene de las cotizaciones de los trabajadores o de sus impuestos. Con esa definición, la PGU es reparto, algo que contradice el discurso de la derecha y la demonización que ha hecho del concepto de reparto.

Mencionó que ya llevamos 10 años discutiendo sobre pensiones y no se ha logrado ningún acuerdo. De cara a la gente, ¿cree que esta reforma va a lograr cumplir las expectativas?

Uno mira las encuestas y la gente quiere que se llegue a un acuerdo. Yo creo que la gente también es realista respecto de qué esperar, y va a requerir de los liderazgos transversales para explicar que esta es una reforma importante, pero que tampoco va a cumplir el sueño que tuvo cada uno.