Estudio del CEP: Cómo ha funcionado el impuesto a la riqueza

Gravar a los más ricos con mayores impuestos es uno de los temas que ha estado incluido en el debate en Chile, luego del inicio de la crisis ciudadana, como una forma de ayudar a financiar las demandas sociales y, a la vez, de avanzar en materia de equidad.

Algunos cambios tributarios en este sentido ya están en marcha, como la creación de un nuevo tramo en el impuesto Global Complementario, con una tasa del 40% para las personas con ingresos superiores a 310 Unidades Tributarias Anuales (unos $15,3 millones mensuales) y un aumento en las contribuciones de bienes raíces para quienes tienen propiedades con avalúo fiscal por más de $400 millones.

Sin embargo, estas medidas serían insuficientes para financiar permanentemente los mayores gastos de la agenda social anunciada y de más cambios que están por venir. Por ello y tal como ha ocurrido en otras partes del mundo, la aplicación de un impuesto a la riqueza o a los multimillonarios se ha tomado parte del debate, con voces a favor y en contra.

En medio de esta discusión, un reciente estudio realizado por los investigadores del Centro de Estudios Públicos (CEP), Rodrigo Vergara -expresidente del Banco Central- y Álvaro Cordero, analizó cómo han funcionado estos gravámenes en los países desarrollados que los han utilizado, llegando a la conclusión de que, en general, tienen poca efectividad y un alto costo administrativo. Lo anterior ha hecho que buena parte de las naciones Ocde que los aplicaron, ya los hayan derogado.

Los investigadores puntualizan que en la discusión política se considera que el impuesto a la riqueza -que consiste en un gravamen al patrimonio, neto de deudas, a partir de cierto umbral- sería fuertemente progresivo, ya que apunta a gravar a los denominados "super ricos". "Debe destacarse que la concentración de la riqueza es mayor que la de ingresos. Sin embargo, si dicho impuesto fuera fácilmente eludible, dicha progresividad sería más aparente que real", advierten.

Plantean que en la literatura económica reciente sobre este tipo de tributos destacan los economistas Thomas Piketty, Emmanuel Saez y Gabriel Zucman, quienes han vuelto a proponer el impuesto a la riqueza como una medida para reducir la desigualdad. De hecho, en Estados Unidos el tema ha estado en el centro de la discusión en los debates presidenciales de los precandidatos demócratas a la presidencia del país. En especial, Elizabeth Warren y Bernie Sanders han presentados propuestas al respecto.

El principal argumento a favor consiste en que los sectores más acomodados pagarían una tasa de impuesto promedio menor que la estatutaria para su nivel de ingresos, e incluso menor que la de los segmentos de ingresos inmediatamente anteriores a ellos (ver infografía). Esto implica que el sistema tributario no sería progresivo en su totalidad. La razón de ello, según Saez y Zucman (en un estudio de 2019), es que para grupos como el 0,01% o el 0,001% más rico de la población, sería posible tener sus riquezas en instrumentos que pagan menos impuestos y/o tendrían mayor capacidad de eludir sus gravámenes.

Una explicación a la menor tributación promedio de los segmentos de mayores ingresos es que parte de estos ingresos se derivan de fuentes como ganancias de capital, que están sujetos a tasas menores de impuestos. Los investigadores explican que las ganancias de capital tienen, en general en el mundo, tasas de impuestos menores a la tasa de impuesto al ingreso personal, "debido a que se argumenta que dichas ganancias son, en teoría, un aumento en el valor presente de los dividendos futuros, que sí estarán sujetos al impuesto personal, por lo que un impuesto sobre esta fuente representaría una doble tributación al capital. También se usa como argumento para la exención de las ganancias de capital, el promover el mercado de capitales. Aunque ello tiene cierta base, no es menos cierto que esto aplica a muchos otros impuestos, como el de herencias o propiedades. Con todo, una persona de elevada riqueza que deriva gran parte de su ingreso de ganancias de capital, pagará por su ingreso realizado en cada momento una tasa menor que si dicho ingreso tuviera como fuente el trabajo".

Por otra parte, los principales argumentos en contra del impuesto a la riqueza hacen referencia a la dificultad de aplicarse, lo que deriva en una baja recaudación y, relacionado con lo anterior, a la movilidad del capital, que se traduce en que los "super ricos" pueden cambiar fácilmente de jurisdicción tributaria.

"Los problemas de aplicabilidad tienen relación con definir correctamente la base a imponer, establecer el valor de las partidas a gravar, determinar las tasas marginales a imponer, lograr efectivamente cobrar el impuesto frente a las respuestas estratégicas de los potenciales contribuyentes, posibles problemas de liquidez de quienes deben pagar el nuevo impuesto, y al problema de la movilidad del capital al que se ha hecho referencia", afirman Vergara y Cordero.

El estudio dice que la evidencia internacional ha mostrado que en gran parte de los países en los que se aplicó este impuesto (en su mayoría desarrollados), la recaudación fue baja -como porcentaje del PIB o de la recaudación total -, mientras que el costo de administración y la salida de capitales sí fueron relevantes. Es así como de los 13 países pertenecientes a la Ocde que hicieron uso de él, solo en tres continúa vigente (ver tabla). "En uno de ellos, España, la tasa y la recaudación es muy menor. En España, la tasa del impuesto depende de cada Autonomía. En Madrid, por ejemplo, es cero. En otro, Noruega, la tasa ha sido reducida en los últimos años. Por último, en Suiza se aplica por cantón con una tasa entre 0,05% y 0,5%", señala el estudio.

De hecho, los investigadores indican que, en general, los ingresos provenientes de este tipo de impuestos no superan el 0,4% del PIB y, en casos muy aislados, éstos llegan a niveles de 0,8 o 1% del PIB (ver gráficos).

Ante esto, Vergara alerta que el mayor riesgo para Chile de la aplicación de un impuesto de este tipo es "que no recaude lo esperado, que no introduzca la progresividad buscada, y que, además, produzca efectos negativos sobre el ahorro, la inversión y el crecimiento. No es coincidencia que la mayoría de los países Ocde que lo implementaron lo derogaron".

La investigación encuentra además argumentos a favor de impuestos a la propiedad alternativos al impuesto a la riqueza. En particular, se observa que el impuesto a los bienes inmuebles se aplica en la mayoría de los miembros de la Ocde, y que tiene un aporte importante en la recaudación. Además, Chile registra una baja recaudación del PIB por impuestos a la propiedad, ubicándose por debajo del promedio de la Ocde. En este sentido, "la reforma que se discute en la actualidad en el Congreso, que incluye un gravamen adicional a las propiedades de mayor valor en conjunto con la agregación de propiedades para calcular el gravamen, va en la dirección de cerrar esta brecha", sostiene el informe.

Además, agregan que se pueden buscar otras fuentes de recursos, como " eliminar exenciones o tasas subsidiadas para fuentes de utilidades de donde estos segmentos obtienen sus ingresos es una opción interesante. Aquí las ganancias de capital son un posible candidato. Lo mismo en relación a gravar más onerosamente a los activos inmobiliarios que, como su nombre lo indica, no pueden moverse y escapar el impuesto. O eliminar los regímenes especiales, como el de renta presunta, que permite a personas de alto patrimonio reducir su carga tributaria. También deberían, por cierto, revisarse las partidas o programas de gasto que no están cumpliendo con su objetivo".