Evasión Tributaria: el comodín de los candidatos para aumentar la recaudación

El espacio para seguir endeudándose es menor, los fondos soberanos han ido bajando en el último año, hasta US$ 3.999 millones, y el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) alertó que se debe iniciar una ruta de convergencia para reducir el déficit estructural. Para ello, además de reducir la expansión del gasto público, el Fisco chileno debe aumentar sus fuentes de financiamiento permanentes, ya sea a través de un mayor crecimiento tendencial, reasignaciones, una mayor eficiencia del gasto o nuevos ingresos tributarios.

Este último punto es reiterativo en todas las candidaturas presidenciales. Y sobre todo, en un comodín que emplean todos: reducir la evasión y la elusión tributaria, una promesa que forma parte de casi todas las promesas presidenciales de los últimos años.

Esto porque permitiría recaudar sin generar efectos negativos en el crecimiento y la inversión en momentos en que la actividad se debe comenzar a recuperar.

El más explícito ha sido el candidato de Apruebo Dignidad, Gabriel Boric, quien propone recaudar entre un 8% y un 8,5% del Producto Interno Bruto (PIB) con una reforma tributaria y que el 3,5% del PIB provengan de la reducción de la evasión y elusión. Para lograrlo plantean una simplificación del sistema tributario a través de la desintegración, sumado a mayores atribuciones y recursos para el SII.

El abanderado de Chile Podemos Más, Sebastián Sichel, incluye en su programa “un control de la evasión” que incluya “fortalecer fuertemente la fiscalización y sanción efectiva del fraude y la evasión tributaria”. Patricio Rojas, el jefe de su equipo económico, dice que pretenden subir la carga tributaria en 3 puntos del PIB y que un solo punto vendrá de una menor evasión. “Somos más conservadores y poder reducir un punto del PIB es posible”, apunta.

Yasna Provoste, presidenciable de Nuevo Pacto Social, también promete perseguir a los evasores, y para ello propone “fortalecer la capacidad de las entidades fiscalizadoras, como el Servicio de Impuestos Internos (SII) y el Servicio Nacional de Aduanas”.

Hernán Frigollet, economista de su equipo programático, dice que, considerando las tasas actuales de evasión, se puede pensar en una baja de 3 puntos del PIB. “Este es un proceso que no es instantáneo, sino que gradual y se necesita de mucha voluntad política para hacer los cambios normativos e institucionales. Uno puede pensar en lograrlo en un plazo de cuatro a cinco años”, dice.

Estimar cuál es la cifra de evasión es complejo. Proyectar cuánto reducirla lo es aún más. Sebastián Edwards, académico de la Universidad de California (UCLA), pone el acento en este punto: “Las estimaciones que circulan, especialmente en la izquierda, sobre cuánto se puede recaudar con mejoras administrativas y de control son locamente optimistas. En mi opinión, y en base a la evidencia histórica, con suerte se podría aumentar la recaudación en un 1% o 1,5% del PIB. Y eso tampoco sería instantáneo. Toma tiempo”. Por esta razón dice que “una vez que se mejore la administración y el control, estos ingresos pueden considerarse como estructurales”.

Otro que pone en duda una baja brusca es Claudio Agostini, exasesor de Hacienda. “Es bien curioso que se proponga reducir la evasión si ni siquiera sabemos cuánto es lo que realmente se evade, porque el SII sólo mide lo que pasa con el IVA. Deberíamos partir primero por medirla”, sostiene el académico de la Universidad Adolfo Ibáñez.

La evasión tributaria corresponde a la subdeclaración ilegal y voluntaria de los impuestos y es un acto deliberado de un contribuyente para reducir sus obligaciones tributarias. Dependiendo de la gravedad de estos actos, pueden ser tipificados como faltas o delitos tributarios. La elusión tributaria, en cambio, es un concepto difícil de definir, pero refiere a planificaciones agresivas que realizan algunos contribuyentes con la intención de reducir su obligación tributaria y que, cumpliendo con la letra de la ley, entran en contradicción con la intención del legislador o el espíritu de la ley.

Según un estudio de abril de 2021, realizado por el exdirector del SII Michel Jorratt, los métodos que se utilizan para estimar la pérdida de recaudación por incumplimiento generalmente miden la brecha tributaria. Hay, de partida, una dificultad para distinguir la evasión tributaria de la subdeclaración involuntaria, puesto que se diferencian solamente en la intencionalidad de quien comete el acto, lo que no es posible calificar en un estudio cuantitativo. En cuanto a la elusión, es difícil determinar hasta qué punto quedan incluidas en las estimaciones.

Abel Hidalgo, abogado de Cabello Abogados, enfatiza en la falta de información. “Siempre es deseable reducir la evasión y la elusión; lo complejo es cómo lo logramos. El principal problema es que se toman decisiones sin datos. No existen estudios ni información por parte del SII que sean divulgados periódicamente o que se sometan a un análisis público. Para hablar de elusión o evasión en serio, y tomar decisiones adecuadas, es un requisito previo e indispensable contar con datos e información, cuestión que no tenemos lamentablemente”.

Según el estudio de Michel Jorratt, en Chile sólo se estima de manera sistemática la evasión del IVA. Las últimas cifras del SII muestran una tasa de evasión del 21,3% en 2018, lo que en términos de pérdidas de recursos fiscales equivale a 2,2 puntos del PIB, cifra que presenta una leve baja desde 2014, cuando fue del 23,2%. Pero aún está lejos del 18,5% de 2007, manteniéndose estable en un 21% desde 2015 (ver infografía).

El mismo informe realiza estimaciones sobre el impuesto a la renta de primera categoría: el que pagan las empresas, hoy en un 27%. Jorratt dice que existe una brecha importante entre el excedente de explotación de las cuentas nacionales (considerando los ajustes correspondientes) y las utilidades tributarias declaradas por las empresas, lo que permite estimar una evasión y elusión tributaria que bordea el 50%, lo que en 2018 significó un 4,5% del PIB. El mismo ejercicio, para el impuesto global complementario, que pagan las personas, estimó una merma del 0,9% del PIB en 2018.

El informe concluye que, en el período analizado, de 2013 a 2018, el Fisco ha dejado de percibir al año entre 7,7 y 8,2 puntos del PIB debido al incumplimiento tributario, unos US$ 21.500 millones. Estas cifras se explican principalmente por impuesto a la renta e IVA, pero también incluyen impuesto a los cigarrillos, el impuesto a las bebidas alcohólicas y las devoluciones excesivas de impuesto al petróleo diésel. Esa cifra equivale a 1,5 veces el presupuesto anual en educación y 1,6 veces al de salud.

La promesa común de bajar la evasión no tiene, sin embargo, caminos comunes. Algunos apuntan a un esfuerzo más colectivo del Estado. “Un trabajo que está pendiente, en mi opinión, es una racionalización y mayor integración en la labor del SII, Aduanas y Tesorería. El proceso de recaudación, fiscalización y cobro de tributos debe mirarse en su conjunto para hacerlo más eficiente. Este es uno de tantos aspectos en los que el Estado necesita modernizarse”, dice el exdirector del SII Ricardo Escobar.

Francisco Saffie, académico de la Universidad Adolfo Ibáñez y socio de Bruzzone & González, añade que dotar de mayores recursos permitiría, entre otras cosas, generar las condiciones para atraer los mejores talentos al SII. Eso debería ir de la mano de ajustes normativos que permitan hacer más efectiva la fiscalización. Me parece que el SII debería mirar al modelo de la Fiscalía Nacional Económica, por ejemplo”.

Según Jorratt, la baja de la evasión no es “de un año para otro”, sino que será “un proceso gradual de, por ejemplo, cuatro años. Ese plazo puede ser razonable”. Pero para avanzar en esa dirección menciona que se debe “dotar al SII de mayores facultades y de mejoras en la gestión interna. Hay que incorporar recursos e invertir, no basta con sólo la voluntad de querer hacerlo”.

Una de las fórmulas que permitirían combatir la evasión y elusión es el proyecto que obliga a bancos y otras instituciones financieras a entregar información sobre saldos y sumas de abonos en cuentas financieras al SII. La iniciativa -que está en primer trámite constitucional y fue aprobada en general en la Sala del Senado- obliga al sistema financiero a informar al SII saldos y abonos mensuales del año calendario anterior, en la medida que registren movimientos, diarios, semanales o mensuales iguales o superiores a 1.500 UF (unos $ 45 millones), sin que con ello se busque modificar los derechos que genera el secreto bancario.

Para Escobar, “es un disuasivo importante que ayuda a reducir la evasión, ya que las personas que evaden sabrían que el SII puede contar con información sobre sus actividades reales. Esto está disponible en muchos países desarrollados”. La misma opinión entrega Saffie: “El proyecto efectivamente puede ayudar a lograr esos objetivos que pueden reducir la elusión y la evasión”. ¿Y cuál es la viabilidad de que se convierta en ley en el corto plazo? Uno de los autores de la moción, el senador Carlos Montes (PS), cree “probable que pueda salir rápido, pero el gobierno está en contra de proyecto, porque quiere que el procedimiento sea autorizado por los jueces tributarios, pero eso es lo que hoy se puede hacer”.

En este mismo ámbito normativo, la reforma impulsada por la expresidenta Michelle Bachelet endureció la norma antielusión para mejorar la fiscalización. “Creo que la norma antielusión vigente ha sido efectiva en cambiar la cultura de la práctica tributaria. Supongo que, en consideración a las reglas de vigencia y el rezago histórico de los procesos de fiscalización, comenzaremos a ver los primeros casos de aplicación de la norma”, comenta Saffie.

Jorratt tiene también un análisis positivo de la norma, pero opina que “se podría perfeccionar, porque quedó un poco complicada, ya que para poder utilizarla, el SII tiene que pedirles permiso a los jueces tributarios. Después de 6 años nunca se ha aplicado. Ha servido como disuasivo, pero eso se puede acabar si nunca se ha aplicado”.

Ignacio Gepp, socio de Puente Sur, sí cree que ha sido un disuasivo. “No hay que negar que desde que tenemos esa norma en Chile hay menos planificaciones agresivas. Hoy día los asesores y contribuyentes piensan mucho más sus planificaciones. Es una norma que está bien lograda”.

Agostini mantiene sus dudas: “Los candidatos no sólo tienen que decir cuánto es lo que quieren reducir la evasión, sino que cómo lo van a hacer. Siempre se dirá que debe haber una mayor fiscalización, pero eso se hace siempre, entonces lo que debemos esperar es que nos digan qué instrumentos nuevos aplicarán. Es una declaración de buenas intenciones hasta que no pongan medidas concretas para reducir la evasión”.