Fue parte del diseño final de la reforma tributaria del programa de Gabriel Boric. Y por ello, conoce en detalle cada uno de los impuestos que se pretende implementar. Tal vez por eso Hernán Frigolett fue el escogido para dirigir el Servicio de Impuestos Internos (SII), institución que jugará un rol protagónico en esa reforma que busca recaudar 4 puntos del PIB en cuatro años. Esto, porque una parte importante de esos ingresos esperados vendrá de un mejor control de la evasión y elusión, (1,6% del PIB), y otro 0,5% del PIB de la aplicación del impuesto a la riqueza, donde nuevamente el SII tendrá que hacer uso de todas sus dotes fiscalizadoras para pesquisar de buena forma esos tributos.
Para Frigolett (PS), implementar una reforma tributaria no será algo totalmente nuevo: durante el segundo período de Michelle Bachelet participó activamente del proceso impositivo que impulsó la exmandataria, ya que fue la cabeza de la Tesorería General de la República. Quizá por eso se atreve a afirmar que esta vez sí se recaudará lo que se proyecta, situación que no se logró con la reforma de Bachelet.
En su primera entrevista como director del SII, se desmarca de la gestión que tuvo su antecesor, Fernando Barraza, en al menos dos aspectos centrales. El primero, dice que tendrá un modelo de gestión más inclusivo para que todos los funcionarios del servicio se sientan parte del trabajo que se realiza. El segundo se relaciona con el accionar que tendrá en los casos de delitos tributarios.
A pocas semanas de haber asumido se reunió con los funcionarios del SII. ¿Espera recobrar las confianzas considerando la mala relación que tuvieron con su antecesor, Fernando Barraza?
- Tengo un estilo de gestión que puede ser considerado inclusivo. Para mí es importante, dentro del desarrollo institucional, que todas las instancias que operan internamente, donde están incluidas la asociación de funcionarios, estén plenamente informadas y tengan una participación activa en la definición del desarrollo estratégico. En ese sentido, probablemente seré bastante distinto en el estilo de la gestión.
Todavía está vacante uno de los puestos clave del SII, que es la Dirección de Grandes Contribuyentes. ¿Qué pasa con ese cargo, se abrió concurso?
-En la medida que se tiene bien definido quiénes son los subrogantes de esos cargos no debe haber ningún perjuicio a la operación normal de la institución. Eso me quita presión en el sentido de no tomar una decisión en forma apurada. Me permite hacer una búsqueda interna, y luego externa. Estamos en ese proceso de evaluar a los mismos subrogantes que están en el cargo, ver las potencialidades.
A nivel interno, ¿hará algún tipo de reorganización?
-En mi apreciación inicial no tenemos necesidad de reorganizar. Vamos a ir avanzando en potenciar nuestro modelo de fiscalización, pasando a una mirada mucho más estructural en términos de cuál es la organización industrial que se está dando en la economía. Probablemente ahí tengamos un enfoque en la dirección de grandes contribuyentes que vaya migrando a lo que está pasando en el mundo desarrollado, especialmente en los países de la OCDE, con los cuales estamos interactuando muy cercanamente para hacer aterrizar ahí una lógica de grupos empresariales.
¿Habrá un foco especial en la Dirección de Grandes Contribuyentes para los grandes grupos empresariales?
-Hoy están ahí concentrados, pero el enfoque con el que vamos a trabajar para el cumplimiento tributario estará más alineado con lo que es la organización industrial de esos grupos. La mirada será mucho más integrada y transnacional, porque esos grupos, por lo menos en lo financiero, están trabajando a nivel globalizado.
En 2020, la tasa de evasión del IVA se ubicó en su menor nivel en 13 años y llegó a 19%. ¿Tiene alguna meta al término de su período? ¿Qué tasa espera para 2021?
-Los países de la OCDE están en un nivel de evasión para el IVA que debe estar en torno al 10%; los países que mejor lo hacen están con una tasa del 8%, los que medianamente lo hacen bien están en el 12%, entonces tenemos que tratar de apuntar a aproximarnos a esos valores. Históricamente cuando hemos estado más cerca fue cuando la evasión del IVA estuvo en una tasa de del orden del 14%. Nuestro objetivo es empatar nuestro récord histórico, y pasar del orden del 20% actual a una evasión del 14% al final del gobierno. La tasa de evasión de 2021 se informará hacia fines de año. Recién ahora estamos procesando la información del año pasado. Es probable que suba nuevamente sobre el 20%.
¿Qué harán de distinto a lo que se ha hecho para lograr esa baja? ¿Por qué cree que ahora sí se logrará reducir la evasión?
-Tenemos que aprovechar al máximo toda la información que tenemos de boleta electrónica y factura electrónica, de la digitalización y la incorporación de software de procesamiento de grandes datos claves. Estamos trabajando fuerte en big data y analítica que son sistemas que los están aplicando muchas administraciones tributarias de primer nivel, y nosotros somos de primer nivel, por eso tenemos que aplicarlos.
¿Y se necesita mayor capacidad tanto de personas como de equipos y sistemas para estar a la altura de ese primer nivel?
-Más que nuevos sistemas, tenemos que hacer un proceso de capacitación muy fuerte de nuestros profesionales para que tengamos una mayor preparación para utilizar esa herramienta. No sólo en nuestros servicios centrales, sino que también en las direcciones regionales. Ese es el desarrollo que queremos hacer. También necesitamos una renovación de maquinarias y por eso estamos en un proceso de renovación de equipos de PC y notebook que permitan soportar aplicaciones de este tipo de herramientas. Esto debería estar operativo en el transcurso de este año.
La reducción de la evasión y elusión es uno de los ítems más importantes de la reforma tributaria en cuanto a recaudación. Según el último documento de convergencia programática se pretende recaudar el 1,6% del PIB en cuatro años. ¿Esa meta se mantiene? ¿Es posible de lograr?
-Soy optimista y creo que lo vamos a poder lograr. Será un proceso. Nos vamos a ir aproximando a tener en 2025 una recaudación del 1,2% del PIB y dejar el camino trazado para que en 2026 se siga avanzando y lograr el 1,6% del PIB.
¿Tendrán metas anuales de recaudación por menor evasión y elusión?
-Sí, por supuesto. La recaudación inicial debería ser el 25% de la recaudación que se tiene como objetivo final. Si es 1,6% del PIB, tenemos que lograr un 0,4% el primer año y ahí luego vamos subiendo al 0,8% y al 1,2%, y dejamos entregado ya el camino para lograr el 1,6% en 2026. Debemos tener un objetivo del 0,4% del PIB por año.
¿Por qué ahora sí se conseguirá hacer esta reducción que nunca se ha hecho? ¿Qué cambios debe hacer el SII para lograrlo?
-Las condiciones de los flujos de información que está teniendo hoy el servicio son muy distintas. El enfoque con el que está trabajando el servicio también es distinto. Es mucho más integral. Nuestras herramientas son mucho más sofisticadas. Con el equipo que tenemos y con las capacidades que están instaladas en el SII no deberíamos tener problemas para ir en una progresión que nos permita llegar al final del mandato de esta administración con una reducción importante de la evasión y elusión.
Otro de los impuestos, cuyo éxito estará dado por la mayor o mejor fiscalización del SII, es el impuesto a la riqueza. ¿Se tiene ya planificado cómo se hará? ¿El SII tiene la infraestructura adecuada para fiscalizarlo?
-Todos los impuestos en Chile, incluso el de la renta, son autodeclarados. Eso no quita que nosotros tenemos que confirmar que esa información sea fidedigna. Gran parte de nuestro trabajo de fiscalización se basa en explorar que la base esté bien declarada. En el impuesto al patrimonio eso no va a cambiar, será un modelo de autodeclaración y nosotros vamos a tener la misma obligación que en la renta, de estar analizando que la base esté bien declarada.
¿Cuál puede ser el problema mayor para fiscalizar?
-El patrimonio está conformado por activos inmobiliarios, donde la mayor parte está en territorio nacional, pero también hemos visto últimamente y basta ver la televisión y la publicidad que invitan a una parte importante de agentes chilenos a ser inversionistas inmobiliarios en el mercado norteamericano o europeo. Lo otro, es muy probable que el patrimonio financiero buena parte esté fuera del país. Una ventaja que tenemos es que hoy hay más probabilidades de tener buena información de cuál es el patrimonio financiero que está fuera del país por el intercambio de información con el resto de las administraciones tributarias del mundo. Tenemos que ir demostrando mayores capacidades y tener la información de manera más oportuna para corregir las bases tributarias que sean débilmente declaradas.
¿A qué se refiere con débilmente declaradas?
-Si utilizamos la teoría del juego, el declarante privado va a apostar a que nosotros tenemos asimetría de la información y que no seremos capaces de obtener toda la información necesaria para corregir adecuadamente su base tributaria. Pero iremos demostrando que nuestras capacidades de recopilar esa información van mejorando y nos acercamos a un estándar óptimo. Ese es el recorrido que han hecho las administraciones tributarias de Argentina, Colombia y México. No solo para el impuesto al patrimonio, sino que para la renta también.
Algunos expertos dudan que se logre reaudar el 0,5% del PIB previsto, considerando la experiencia de otros países, ¿ve factible esa meta?
-Sí, pero será un proceso también. Es probable que partamos con un 0,3%, para luego avanzar al 0,5% cuando la reforma esté en régimen.
¿Se tiene definido o avanzado el diseño para modificar los tramos del impuesto a las personas?
-Lo primero que debemos decir es que estamos hablando de niveles de ingresos que están en el 10% de mayores ingresos del país. Probablemente estemos partiendo con ingresos brutos de $ 4 millones. No sé bien dónde nos vamos a situar, pero ese es el foco. Hay múltiples alternativas. Una puede ser algo tan simple como decir que la tasa del 40% en vez de comenzar a aplicarse en ingresos de $ 15 millones mensuales, se empezará a aplicar en rentas de $ 8 millones mensuales. Con eso atacamos al conjunto de agentes económicos en Chile que tienen ingresos de más de $ 8 millones mensuales, que es bien focalizado, pero que tiene mucha renta. En ese diseño más fino nosotros no estamos participando, sino que en el momento que entre en discusión lo tendremos que modelar, pero son cambios muy simples de implementar.
Algunos expertos, entre ellos, Eduardo Engel y Alejandro Micco, ponen en duda que se logren los 4 puntos del PIB en cuatro años, considerando la experiencia de la reforma de Michelle Bachelet, donde usted participó a través de la Tesorería. ¿Qué hace pensar que ahora se podrá recaudar lo esperado? ¿Qué cosas distintas tienen pensado hacer para lograrlo?
-La batería de instrumentos que se está manejando es bastante más amplia que la que había en el momento de la reforma de Bachelet. Primero, se está hablando de un royalty 2.0, que no estuvo en la reforma anterior. Se aplicará un impuesto al patrimonio con una recaudación del 0,3% al 0,5% del PIB, que tampoco estuvo. Tenemos un objetivo declarado para reducir la evasión y elusión de IVA y renta. En Bachelet era de 0,5% del PIB, pero que después por la implementación propia de la reforma se fue dilatando en el tiempo y no se pudo hacer el procesamiento adecuado. Se avanzó y se llegó al 50% de esa meta. En ese momento, además, el SII no contaba con la tecnología de ahora, tenemos un proceso de fortalecimiento de la gestión y en la reforma se están incluyendo cambios al código tributario que nos empoderan. Todo eso hace que tengamos una diferencia sustantiva con la reforma de la Presidenta Bachelet. Tenemos otra ventaja: el foco estará en un grupo más acotado de empresas que pasarán del sistema semiintegrado al desintegrado, y por ello, la estructuración de ese cambio debería ser, entre comillas, más simple.
¿Cuál es el universo de esas empresas?
-En nuestro modelo de gestión de fiscalización hemos identificado que en Chile operan 3.300 grupos económicos, detrás de esos grupos económicos hay 18.500 empresas, y esas representan el 78% de las ventas, que a la vez explican el 66%, dos tercios , de la recaudación de todo tipo de impuestos. Si vemos dónde están estas empresas, la mayor parte está en el sistema semiintegrado, entonces ahí se concentrará la problemática y el objetivo recaudatorio, probablemente.
“La querella pasará a ser un instrumento que tendrá un aumento en su utilización”
El exdirector del SII, Fernando Barraza, para los casos de financiamiento irregular de la política aplicó la llamada “doctrina Escobar”, que apunta a no querellarse para iniciar una investigación penal, sino más bien ir por el lado de las multas administrativas. ¿Cuál será su política?
-Hoy tenemos un mandato de reducir la evasión y elusión, por ello debemos ejecutar acciones que tengan un doble propósito. Obviamente tenemos que recaudar, pero también tenemos que instalar que el costo de evadir y eludir aumentó. En ese sentido, probablemente nuestra acción estará complementada también en el ámbito judicial.
Con esa definición marca una diferencia en relación a lo que hizo la administración anterior.
-Se nos está pidiendo hacer una contribución mucho más sustantiva para reducir la evasión y control de la elusión. Para eso tenemos que utilizar las herramientas que sean más intensivas para inducir conductas colaborativas y obviamente atenuar las conductas tributarias que sean más agresivas.
¿El hecho de presentar querellas en delitos tributarios es lo que permite cumplir esos objetivos?
-Sí, indudablemente la querella pasará a ser un instrumento que tendrá un aumento en su utilización, pero también tenemos la obligación de hacer una mejor fundamentación de los casos en los cuales nos vayamos a querellar. Tenemos que estar muy seguros que nos va a ir bien cuando se presente esa querella. Debemos ser muy transparentes para que los casos de alta connotación se respalden bien. En ese sentido, nos obliga a tener muy claro los fundamentos que están detrás de una decisión de ese tipo.
¿Esta acción será para todo tipo de contribuyentes o se definirá por montos?
-Siempre se empieza por la vía administrativa, porque estamos haciendo una fiscalización del cumplimiento tributario. Si en ese camino descubrimos que hay delitos, obviamente tenemos que pasar a la instancia de la querella, para resarcirnos financieramente y recuperar los impuestos no pagados. Vamos a ser bastante más incisivos desde el punto de vista de las figuras delictuales y presentar querellas para tener las sanciones que amerita un caso de delito. Lo que queremos es que haya una imagen clara de que el no cumplimiento tributario tiene un costo económico, administrativo y reputacional.
¿Y esa imagen no estaba presente en el SII?
-Me parece que no.
Con este cambio de criterio lo que se busca es modificar conductas, ¿es necesario darle mayores atribuciones al SII?
-Puede que las sanciones económicas, por lo que está establecido en la ley, no sean a imagen pública totalmente reparatorias. Nosotros estamos pidiendo que se incrementen las penas para que tengamos un resultado económico, pero también penal y carcelario. Eso está en reforma y vamos a ver si nos entregan esas herramientas para que se instale en la sociedad que hay que cumplir con la obligación tributaria.
¿Qué cambios están pidiendo?
-Algunas modificaciones para aplicar la norma general antielusión. Lo que se busca es que podamos aplicarla en sede administrativa, que los tribunales sean la instancia donde las personas se puedan defender y ahí nosotros hacer la probatoria de la figura elusiva. Con ello, el peso de la prueba recaerá en el servicio. Con estos cambios, nuestro objetivo es que tengamos un conjunto cada vez más reducido de contribuyentes agresivos y muchos más contribuyentes que sean colaborativos, que sean transparentes.
¿Usted cree que eran delito las prácticas de financiamiento irregular de la política? ¿Eran boletas ideológicamente falsas?
-Para responder esa pregunta tendría que saber el detalle de cada uno de esos casos. Pero debemos tener claro que en ese momento no era sólo un problema tributario, sino que político. Entonces la solución fue integral, que le dio una salida a lo tributario, pero también hubo una salida política. Lo que tenemos que procurar ahora es que eso no vuelva a suceder. Para aquello es importante que tengamos sistemas que permitan monitorear y pesquisar problemas como esos. Que no sean problemas sistémicos, sino de casuística individual.
Usted participó en la confección del estudio del litio para SQM. ¿El contrato se hizo con Aserta o con Chile 21?
-El contrato es con Aserta, es un estudio antiguo, de 2011. Es un estudio realizado con equipos detrás y tal como dijo el ministro, estoy con una declaración de conflicto de interés.
Por ese estudio, SQM pagó más de $ 80 millones. ¿Fue sobrepagado ese estudio o se ajustaba a mercado?
-Fue incluso barato. Si lo hubiera hecho una universidad hubiera cobrado el doble. Trabajamos prácticamente durante 10 meses y era un equipo de tres profesionales estables y profesionales contratados.
¿Quién asumirá esos casos al interior del SII?
-El subrogante. Esto muestra que la institución funciona, porque esa decisión no la toma solo el director, sino que hay un equipo de trabajo detrás analizando las aristas jurídicas, tributarias, se hace un trabajo que es bastante colegiado.
Uno de los últimos casos controvertidos que tuvo el exdirector del SII, Fernando Barraza, fue que los gastos asociados a la defensa de la empresa Penta en juicios por fraude al Fisco y delito tributario fueron considerados gastos necesarios para producir la renta. ¿Usted cree que está bien utilizado ese criterio?
-Lo que se determinó es que había dos tipos de gastos. Uno que era para hacer la defensa corporativa, y otro que tenía que ver con la defensa de los ejecutivos. La defensa de los ejecutivos se dejó fuera del gasto necesario para generar la renta. Y la jurisprudencia dice que no solo para el caso de Penta, sino que todo lo que tenga que ver con la defensa jurídica corporativa, los gastos se pueden deducir y considerarlos como necesarios para generar la renta.
