Independencia del Banco Central y Constitución: ¿Qué dice la experiencia internacional?

En medio de la discusión sobre una probable nueva Constitución, son varios los economistas y actores políticos que se han apresurado en relevar la importancia de mantener la independencia del Banco Central (BC) de Chile tal y como está establecida hoy, dado los destacados resultados que ha tenido la entidad en el objetivo de controlar la inflación, misión en la que han fallado varios países vecinos.

La autonomía del BC de Chile quedó consagrada en 1989 con la dictación de su Ley Orgánica Constitucional Nº 18.840. Dicha ley establece objetivos claros y específicos, composición y funcionamiento del Consejo a cargo de comandar la institución, además de sus facultades monetarias, crediticias, financieras y cambiarias. El mandato que recibió fue “velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos interno y externos” y se estableció que su Consejo constaría de cinco miembros, designados por el Presidente de la República con aprobación del Senado, con una duración de 10 años y renovables de manera escalonada (un miembro cada dos años).

Sin embargo, hay voces que quiebran el consenso mayoritario que pareciera haber respecto a no modificar la condición actual del instituto emisor. Una de ellas es la del abogado constitucionalista de la Universidad de Chile, Fernando Atria. “La regulación del Banco Central muestra un desprecio por el principio democrático”, señala, haciendo referencia a que “los responsables políticos son quienes son elegidos y no los técnicos de profesión”. Desde esa perspectiva, Atria ha planteado que los consejeros del BC deberían tener responsabilidad política por sus decisiones y poder ser acusados ante el Congreso.

Por esto, resulta pertinente revisar el vínculo entre gobiernos, responsabilidad política y bancos centrales que existe en otros países que tienen entes rectores independientes, y compararlos con Chile.

A nivel local, el BC cuenta con total autonomía para definir la política monetaria, que responde a una autodefinida meta de inflación. En algunos países eso también es así, pero en otros el objetivo de precios lo fija el gobierno. En tanto, las normas de destitución de la máxima autoridad monetaria son diversas. En el caso nacional es atribución del Presidente de la República, con consentimiento del Senado, luego de que a lo menos tres de los miembros del Consejo del Central, en razón de incumplimiento de las políticas adoptadas o de las normas impartidas por esa misma instancia, soliciten la remoción.

Sobre la imposibilidad de que las autoridades monetarias sean sometidas a juicios políticos, como en el caso local, hay uniformidad a nivel internacional con la sola excepción de México, pero que, hasta la fecha, nunca ha utilizado esa opción.

Sin rango constitucional, la Ley de la Reserva Federal es la que rige al Banco Central estadounidense. Se trata de una legislación regular, que ha sido reformada en varias ocasiones por iniciativas que se votan con mayoría simple en el Congreso. La más reciente es la Ley Dodd-Frank, que aumentó la supervisión de la institución sobre los grandes bancos, y las más relevantes, la Ley de Bancos de 1935 y la reforma de 1970.

De esta manera el banco, que fue fundado en 1913, ha logrado adaptarse hasta tomar la forma que conocemos hoy, donde goza de absoluta independencia. En el transcurso de su historia salió el secretario del Tesoro (ministro de Hacienda) de su gobernanza, para quedar en manos del presidente de los gobernadores de la institución, puesto ocupado hoy por Jerome Powell.

Tanto este cargo como el de vicepresidente y los restantes cinco miembros de la Junta de Gobernadores se definen a partir de la nominación del Presidente de Estados Unidos y la posterior confirmación del Senado. En tanto, los presidentes de los 12 distritos que conforman el Sistema de la Reserva Federal son nominados por sus respectivas mesas directivas, para luego ser aprobados por la Junta de Gobernadores.

Juntos conforman el Comité de Política Abierta de la Fed (FOMC), que bajo el mandato de fortalecer el empleo y mantener los precios estables determina la política monetaria del país y la meta de inflación. Tienen derecho a voto cinco presidentes de distritos y la Junta de Gobernadores.

Cabe destacar que los miembros de esta última instancia podrían llegar a ser removidos de acuerdo a la ley, aunque no se cuenta con antecedentes al respecto. Sus respectivos periodos de 14 años en el cargo pueden expirar anticipadamente “por causa justificada por el Presidente”. Sin detalles al respecto, The New York Times aseguraba que no está claro cómo se podría proceder al respecto, en un artículo que ahondaba en la actual enemistad entre Donald Trump y Powell.

“La anciana puesta en libertad”, era el titular que más resonaba en el Reino Unido cuando en 1997 se anunció la independencia del Banco de Inglaterra. Se trata de un hito determinante para la forma actual del segundo banco central más antiguo del mundo, fundado en 1694 y que se rige por una ley que no tiene consagración constitucional.

Sin embargo, su independencia difiere de la establecida por la Reserva Federal de Estados Unidos. En este caso, el gobierno retiene la definición de la meta de inflación y es en función de su consecución que de manera autónoma define la política monetaria el Banco Central y más específicamente, su Comité de Política Monetaria.

Este está conformado por el presidente y tres vicepresidentes de la Junta de Gobernadores, el economista jefe y cuatro directores externos, nombrados directamente por el ministro de Hacienda. Es la misma cartera la que selecciona a los gobernadores, aunque en el caso del presidente de la Junta, actualmente Andrew Bailey, una vez elegido pasa por una audiencia ante el Comité del Tesoro de la Cámara, que no tiene capacidad para vetarlo, para recibir el visto bueno definitivo de la Corona.

Si bien no existe una ruta para que el Congreso remueva a estas autoridades monetarias, hay varias formas en las que sus mandatos de cinco años terminen anticipadamente. Entre ellas figura la renuncia, que asuman algún cargo de gobierno o que emane una moción de remoción del mismo banco, que vise Hacienda.

En este último caso, son tres las causales que considera la legislación: haberse ausentado de las reuniones sin autorización por más de tres meses, caer en quiebra o volverse incapaz o no apto.

De los bancos centrales autónomos revisados en este reportaje, el de México es el único que está consagrado en la Constitución. Tal como en Chile, está regido por una Ley Orgánica, que especifica la mayoría de las definiciones relativas a su funcionamiento y poderes.

Pero hay otro elemento que también distingue al Banco Central de México, dado que la legislación contempla que las personas encargadas de su conducción pueden ser sujetos de juicio político, conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de la Constitución. Esto, en consonancia con lo que corresponde a todos quienes están a la cabeza de “órganos constitucionales autónomos” en el país.

En caso que se proceda con una acusación contra una autoridad monetaria, de lo cual hasta el momento no se tiene precedentes, es primero la Cámara de Diputados la que deberá aprobarla por mayoría absoluta, para luego avanzar al Senado, quien actuará como jurado y deberá aprobar la acusación por 2/3 de sus miembros en ejercicio.

Las sanciones que podrán ser impuestas consisten en la destitución y en la inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. Asimismo, se establece que las resoluciones del Congreso no podrán ser revisadas por ninguna otra instancia o autoridad.

El Banco de Canadá es uno de los pocos bancos centrales de los países desarrollados que nació independiente de los poderes políticos del gobierno, quedando en manos de su Consejo de Gobierno la política monetaria del país.

Pionero en la materia, estableció tempranamente una División de Investigación para proporcionar información y asesoramiento sobre desarrollos financieros y sobre las condiciones comerciales generales en el país y en el extranjero. En base a ese trabajo, entre otras cosas, define anualmente su meta de inflación, que lleva un largo tiempo en 2%.

El Consejo de Gobierno, dirigido por el gobernador de la institución, actualmente Tiff Macklem, es definido por la junta directiva. A su vez, los miembros de esta última instancia, también encabezada por el gobernador, son seleccionados por el ministro de Finanzas y luego confirmados por el Governor in Council, un cargo que realiza nombramientos en nombre del gobernador general, quien es el representante de la Corona y actúa con el Consejo del Queen’s Privy Council for Canada.

De esta manera, la llave para la salida de uno de los miembros de la junta directiva antes que finalice su periodo de cinco años también la tiene el Governor in Council. Se trata, en todo caso, de una alternativa bien normada, de manera tal que una remoción se aplica cuando un director asume, por ejemplo, cargos en la Asociación de Pagos de Canadá o en el Sistema de Transferencia de Grandes Valores, o si es empleado, a tiempo completo, en cualquier administración pública federal o de una provincia. Es decir, principalmente por temas de incompatibilidad del cargo.

No existe la alternativa de que las autoridades monetarias sean sujetas a una acusación constitucional o algo similar.

Aunque se trata de una institución que desde 2018 se encuentra bajo revisión, con fases de consultas que culminarían con una importante reforma a presentarse el próximo año, el Banco de Reserva de Nueva Zelandia hasta ahora cuenta con una configuración bastante similar a la del Reino Unido.

Regido por una ley sin rango constitucional, la autonomía se juega en la definición de la política monetaria, con la que debe alcanzar las metas de inflación que se define en los Acuerdos de Objetivos de Política, documentos que son acordados entre el Ministerio de Hacienda y el gobernador de la institución.

Cabe destacar que es justamente el mencionado secretario de Estado el que nombra a la máxima autoridad monetaria por un período de cinco años. Será la misma autoridad de gobierno la que puede dar el visto bueno final para la remoción de quien asume ese cargo.

La iniciativa al respecto debe surgir del propio banco y es aprobada por la mencionada cartera de gobierno si cumple con las razones estipuladas. Entre estas figuran el que no estuviera realizando sus funciones de manera adecuada; no ejecutara adecuadamente las responsabilidades del cargo y estuviera entorpeciendo o impidiendo que el Comité de Política Monetaria ejecute sus responsabilidades o funciones, entre varias otras.