Pese a que el déficit fiscal se reducirá a 0,5%, al 2028 se completarán 20 años sin lograr un balance fiscal de 0%. Si bien todos los gobiernos cuando asumen fija una meta de reducción del déficit fiscal estructural, para analizar esta evolución y determinar si los gobiernos cumplen o no con su promesa de trayectoria fiscal prevista al inicio de su mandato es que el exdirector de Presupuestos e Investigador Asociado CIES-UDD, Matías Acevedo, realizó un informe titulado “Promesas de Consolidación Fiscal: ¿Cumplen lo que prometen?”.

En términos simples, la regla de balance fiscal busca que el fisco elabore su gasto en base a ingresos permanentes de mediano plazo. En el óptimo, tiene que haber un equilibrio, es decir un balance de 0%.

Para el caso de Chile, la promesa formal de consolidación fiscal se realiza al inicio de cada gobierno. La Ley de Responsabilidad Fiscal establece que el Presidente de la República, dentro de los 90 días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, mediante decreto establecerá las bases de la política fiscal que se aplicará durante su administración, la que deberá incluir un pronunciamiento explícito acerca de las implicancias y efectos que tendrá su política sobre el Balance Estructural en el período de su administración.

Para efectos de este análisis, Acevedo explica que la actualización de las proyecciones fiscales contenidas en el Informe de Finanzas Públicas del tercer trimestre de cada año que acompaña a la Ley de Presupuestos corresponderá a un nuevo evento de consolidación agregando un año más y constituyéndose en un nuevo evento de consolidación fiscal de cuatro años. Así, el primer evento será el cuatrienio 2001-2005, el segundo episodio el período 2002-2006 y así sucesivamente.

En base a esta definición, para el período entre 2001 y 2023, si bien existieron 19 episodios de consolidación para un horizonte de cuatro años, no se consideraron los años donde las proyecciones fiscales fueron afectados significativamente por eventos exógenos como la crisis económica (2008, 2009, 2020 y 2021). Con esto, la muestra incluye 15 episodios de consolidación, que transcurren en períodos de 4 años.

Y la principal conclusión es que, en promedio, la brecha de consolidación fiscal (BCF), entendida como la diferencia entre la promesa y el resultado del balance estructural, es positivo, es decir, no se cumple la promesa. “En promedio de los años analizados, la brecha fue de 0,72 puntos del PIB, mientras que la brecha acumulada en todos esos años fue de 10,8 puntos del PIB”, puntualiza el informe.

Según se desprende del análisis, el incumplimiento de la promesa de consolidación se explica por una sobreestimación de los ingresos estructurales de 0,42 puntos del PIB, lo que explica el 58% del total de la BCF, como también en una subestimación de la trayectoria del gasto (compatible con la meta de balance estructural), que explica los restantes 0,3 puntos del PIB. (4,5 puntos del PIB como efecto acumulado)”.

Asimismo, se menciona que solo en cuatro de los 15 episodios analizados se cumplió la promesa de reducción del gasto prometido. “Este resultado refuerza la necesidad de fortalecer nuestra institucionalidad para que el gasto y en particular aquella proporción que tiene oportunidades de eficiencia, se puedan ajustar según lo prometido (o crecer menos) de forma oportunamente, aportando al proceso de consolidación fiscal”, destaca el informe.

Según se detalla en este informe, en el comportamiento de la política fiscal se pueden distinguir dos períodos: antes y después del año 2008, donde las marcadas diferencias en el dinamismo económico explican en parte sus resultados fiscales.

En ese sentido, sostiene que un primer período es entre 1991 y 2007. En esos años, la economía creció en promedio 5,6%, se logró reducir la deuda en 35,4 puntos del PIB, con un superávit promedio del balance primario estructural de 2,5 puntos del PIB, mientras el ahorro público alcanzó a 11,7 puntos del PIB.

En cambio, durante el período 2008-2023, el crecimiento económico fue de 2,8% y la deuda neta aumentó en 46,6 puntos del PIB, alcanzando a 36,8% del PIB a fines de 2023. En ese período, el balance estructural en promedio registró un déficit de 1,1 puntos del PIB y el ahorro público, disminuyó a 4,4 puntos del PIB.

Matías Acevedo afirma que esta situación “demuestra la relevancia de aumentar el crecimiento potencial de la economía para lograr financiar futuros programas sociales con ingresos permanentes y fortalecer la capacidad institucional para lograr eficientar el gasto de forma oportuna. De lo contrario, se estima que la promesa de consolidación fiscal al 2028 no se alcanzará y la deuda bruta sobrepasará su nivel prudente de 45 puntos del PIB”.

El exdirector de Presupuestos afirma que “el recortar gasto o moderar su crecimiento es un tema políticamente complejo. Y pienso que hoy no tenemos una institucionalidad que nos permita contener las presiones políticas, para por ejemplo, eliminar programas o acotar reajuste de remuneraciones y otros beneficios, como lo indicaría la evaluación técnica”.

También sostiene que “el gasto está en función del nivel de ingresos estructurales para una determinada meta: si sobrestimo los ingresos también se sobreestima el gasto compatible con esa meta y se producen los incumplimientos de las promesas de consolidación”.

El informe también desarrolla en perspectiva los próximos años: para el 2028, la promesa de consolidación fiscal del Ministerio de Hacienda es de 1,35 puntos del PIB, la que se lograría principalmente mediante una reducción del gasto. Del total del ajuste fiscal proyectado, el menor gasto debe aportar el 80% de la meta, es decir, reducirse al 2028 en 1,11 puntos del PIB. Esa meta es riesgosa: “Desde el 2008 a la fecha, los ajustes fiscales exitosos se lograron cuando dominó el aumento de los ingresos estructurales por sobre la reducción del gasto como porcentaje del PIB”, enfatiza el análisis. Ahora bien, si entre 2025 y 2028 el gasto público no logra ajustarse, entonces el déficit estructural alcanzaría a 1,6 % PIB, triplicando el déficit de 0,5% PIB proyectado por el Ejecutivo, y sobrepasando el nivel prudente de la deuda de 45 %del PIB. “De no materializarse la promesa de consolidación de ajuste del gasto y asumiendo que se cumple la promesa de ingresos, la brecha de consolidación fiscal sería positiva por 1,1 puntos del PIB, compatible con un déficit de balance estructural de 1,6%del PIB”.

Acevedo afirma que la promesa del gobierno de reducir a 0,5% el déficit fiscal estructural “es necesaria, pero compleja de cumplir”, porque “plantea que el 80% de la meta se cumplirá vía ajuste del gasto, del orden de 1,1 puntos del PIB, sin embargo, los datos nos muestran que se han mantenido constantes”. Por ello, el economista enfatiza que “la pregunta es si los cambios en la ley de responsabilidad fiscal serán suficientes para asegurar en el futuro su cumplimiento”. En este punto, Acevedo indica que “va a mejorar el cumplimiento de la promesa, pero me temo que será en un orden de magnitud inferior y terminaremos con un déficit estructural mayor y una deuda levemente superior al nivel prudente de 45%”.