La estrategia y el “paso a paso” de la reforma tributaria que Boric enviará al Congreso

Al igual como lo hizo la expresidenta Bachelet con el lanzamiento de la última gran reforma tributaria realizada en el país el uno de abril de 2014, el gobierno de Gabriel Boric pretende debutar en marzo de 2022 con el envío al Congreso del que será el proyecto clave para financiar las emblemáticas reformas sociales y promesas contenidas en el programa de gobierno de Apruebo Dignidad.

En el seno del círculo más cercano al presidente electo saben que el camino para lograr cambiar la estructura tributaria del país y hacerla más progresiva será complejo y exigirá desplegar al máximo la destreza política para llegar a acuerdos amplios que permitan aprobar un proyecto tributario de largo aliento. “Sabemos que va a ser tortuoso y difícil”, resume un cercano al equipo que trabaja en la reforma.

Bajo un escenario marcado por el equilibrio de fuerzas en el Congreso, Boric pretende aprobar un proyecto que recaude un 5% del PIB durante el periodo de gobierno (y de 8% del PIB en 8 años), mediante la eliminación de exenciones, reducción de la evasión, impuestos verdes y al patrimonio, royalty a la gran minería y la desintegración total del sistema impositivo, entre otros.

“Es una reforma que nos permitirá financiar muchos de los aspectos del programa de gobierno de manera responsable fiscalmente y nos pone a tono con los países de la OCDE en términos de recaudación como porcentaje del PIB y progresividad. El mandato del presidente electo es de construir acuerdos muy amplios con las distintas fuerzas políticas y la sociedad civil, porque entendemos que las reformas deben ser estables y perdurar en el tiempo”, afirma el economista Nicolás Bohme, quien es coordinador de un equipo de 30 expertos que trabaja desde hace meses en la confección de la reforma tributaria. Lideran el grupo el abogado y exasesor tributario del Ministerio de Hacienda, Sergio Henríquez, y los expertos José Alvarado, George Lamberth, Diego Riquelme y Danae Fenner.

Dado que la ambiciosa reforma ha tenido el público y duro rechazo del oficialismo y sectores empresariales, el círculo cercano del presidente electo ya diseña la estrategia política y legislativa para allanar el camino. Según expertos que trabajaron en el acuerdo de Implementación Programática con los equipos de Yasna Provoste y Marco Enríquez-Ominami, la alternativa que gana terreno en el entorno de Boric es enviar el grueso de la reforma a partir de marzo, pero sin incluir los denominados impuestos verdes, cuyo fin apunta más a cambiar conductas que a recaudar y que tiene complejidades técnicas y políticas no menores.

Un asesor técnico comenta que es necesario repensar los impuestos verdes (impuesto a las emisiones fijas y revisión del impuesto al diesel, entre otros), ya que tiene efectos sobre la clase media y las pymes. Añade que es necesario generar compensaciones para hacerlo viable políticamente, lo que puede tomar más tiempo de lo previsto.

Sin embargo, existen otras visiones al interior del equipo de Boric que prefieren dividir el proyecto y enviar en una primera etapa sólo las anclas recaudadoras, como son la eliminación de las exenciones (a las ganancias de capital de acciones con presencia bursátil y al impuesto de primera categoría que beneficia a los fondos de inversión, entre otras), el mayor control de la evasión y elusión (registro de beneficiarios finales, mayor acceso a cuentas bancarias y aplicación de la norma tributaria por vía administrativa y no judicial), y el royalty a la minería (impuesto ad valorem a la extracción del mineral sin afectar a las pymes mineras).

“Debería haber varios proyectos y que se presenten en distintos momentos del gobierno, porque hay partes que tienen una complejidad técnica no menor en su tramitación. Teniendo en cuenta que hay un consenso mayor en estos temas, todo lo que sea evasión o exenciones debieran ir en un primer grupo, incluido el rotalty, de manera de aprovechar el alto ciclo del cobre: hay que impulsar la maquinita recaudadora ojalá desde el 2022 o a fines de ese año”, afirma un experto que ha participado en la confección del programa.

La misma fuente sostiene que incluir la eliminación del régimen semiintegrado carece de sentido en una primera etapa e incluso duda si es necesario avanzar en ese sentido. “Entrar al ítem ‘renta’ y a la desintegración no tiene mucho sentido en el inicio. Tal cual está ahora (semiintegrado), se le puede dejar que madure, sacarle el jugo y hacerlo rendir bastante. Después de eso se puede hacer una buena evaluación sobre si realmente conviene desintegrar, porque para hacerlo hay como 3 0 4 derivadas adicionales que tener en cuenta y ahí ese proyecto se complica”, sostiene el experto.

En la misma línea, el economista de la Universidad de California (UCLA), Sebastián Edwards, estima que sería “un error” tratar de pasar una gran reforma tributaria, ya que corre el riesgo de quedar entrampada y no ser aprobada por el Congreso.

“El programa revisado de Boric contempla aumentos de impuestos por 5% del PIB, lo que es una cifra enorme. Para ponerlo en su dimensión correcta, se trata de aumentar en 25% lo que ya se recauda. Además, es cuatro veces más de lo obtenido con la reforma de Bachelet. El programa revisado contempla seis categorías de impuestos, todas cubren cuestiones controversiales. Políticamente no será fácil lograr acuerdos sobre ese enorme paquete. Eso es especialmente cierto con el Parlamento actual. Creo que es mucho más sensato ir ‘pasito a pasito’, como dijo Boric en el discurso del 19 de diciembre”, afirmó el académico.

La abogada tributaria de Recabarren &Asociados, Gloria Flores, matiza: ”Si envías algo apurado, te llenas de indicaciones y la tramitación se entorpece, puede ser contraproducente enviar todo de una sola vez. Pero ¿cómo se equilibra eso con la necesidad de tratar todo de una manera sistémica y no con parches?”.

Con todo, Nicolás Bohme asegura que la definición de cómo avanzar con el proyecto en una primera etapa será tomada una vez que estén designadas las autoridades correspondientes. “Hoy es temprano para adelantar esas definiciones (…) De todas formas, hay un marco de acuerdo bastante importante en las distintas fuerzas progresistas sobre el proyecto”, explica Bohme.

Sergio Henríquez, uno de los abogados que diseña la reforma, va más allá y dice que un aspecto clave para el éxito de la reforma tributaria es el diálogo. “Tenemos que conversar, entre otros, con los funcionarios, con las asociaciones de pymes, con los expertos, con los contadores y con los parlamentarios elegidos de manera de conocer sus puntos de vistas, sus inquietudes, sus anhelos (…) Solo este proceso de diálogo transversal nos va a permitir alcanzar los acuerdos que permitan implementar las bases de lo que creemos puede ser el sistema tributario para los próximos 20 o 30 años. Es fundamental tener un régimen tributario que no solo sea más justo y progresivo, sino que también otorgue estabilidad y certeza a los contribuyentes.”, afirmó el exasesor tributario de Hacienda.

En el equipo cercano a Boric reconocen en privado que es altamente riesgoso parcelar la reforma en varias partes, ya que se podrían aprobar solo los primeros paquetes impositivos y así desechar el resto de los proyectos.

Pese a que existe un arduo trabajo para afinar los detalles de la reforma tributaria, los asesores de Boric tienen en mente un cronograma de puesta en marcha de los principales impuestos que contiene la reforma. De esta forma, evasión y elusión e impuestos al patrimonio, por ejemplo, comienzan a recaudar en 2023, mientras que el royalty a la minería parte hacia el 2024, dado que la invariabilidad tributaria del 80% de las mineras termina sólo un año antes.

“En principio todos los ítems pueden empezar recaudando desde 2023, salvo royalty, por la invariabilidad tributaria. En royalty, desde 2024 empieza a haber recursos adicionales. Pero dado que la gradualidad en renta e impuestos verdes es mayor, esperamos que estos dos aporten relativamente menos durante el período presidencial. Sobre renta, esperamos un 0,2% adicional durante el período de gobierno, no necesariamente sólo viniendo de modificaciones en el global complementario”, explica Bohme.

En el caso de la norma para desintegrar el sistema tributario, los planes son que debiese comenzar a regir y a recaudar el año 2026, una vez que finalice el periodo del actual gobierno.

“Es una reforma bien ambiciosa y tengo dudas sobre cuánto se logre realmente recaudar, es difícil anticiparlo. Uno de los pilares de la reforma es la eliminación de diversas exenciones. Hay una idea general de que las mediciones que existen respecto del gasto tributario vía estas exenciones no necesariamente están bien medidas. Por lo tanto, es difícil prever cuánta mayor recaudación puede significar la eliminación de estas exenciones”, concluye Gloria Flores, socia de Recabarren & Asociados.