La vía universal: propuestas de políticas públicas sin focalización se toman el debate

De lejos mirábamos en 2017 como Finlandia impulsaba un plan para probar una Renta Básica Universal en su país, destinada a todas las personas desempleadas en un rango de edad. Pero, solo un par de años más tarde, comenzaron a aparecer las primeras voces que instaban a hacer algo parecido en Chile.

Hoy, en medio de la peor crisis económica y sanitaria, y teniendo además por delante desafíos por la nueva Constitución, la recuperación económica y el mejoramiento de las pensiones, la palabra “universal” vuelve a sonar con más fuerza y desde distintos sectores.

La semana pasada, en entrevista con Pulso Domingo, irrumpió en el debate la nueva presidenta de la Asociación de AFP, la economista Alejandra Cox, quien planteó la idea de una pensión básica universal, sin distinción de ingresos. Días después, la representante gremial complementó su propuesta, indicando que se financiaría cobrando un “impuesto suplementario a los pensionados en el 10% o 20% superior de la distribución”. Pero la idea estaba clara: un monto básico para todos, y con el adjetivo “generoso”.

Esta propuesta se suma a la ya implementada gratuidad universitaria (que será para el 100% cuando los ingresos fiscales estructurales representen al menos un 29,5% del PIB Tendencial, nivel del que estamos muy lejos) y a la del académico del Instituto de Economía de la Universidad Católica, Claudio Sapelli, quien ha planteado la creación de un Ingreso Básico Universal (IBU), que se financie eliminando cerca de 250 programas del Ministerio de Desarrollo Social (sin tocar los destinados a temas de educación y salud), que involucran un monto superior a cuatro puntos del PIB. El experto ya había postulado la idea en noviembre de 2019 y luego fue también promovida por el alcalde de Las Condes y presidenciable de la centroderecha, Joaquín Lavín, y por el presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), Juan Sutil, en el último Enade, donde instó a avanzar en esa idea.

Desde el think tank Horizontal también se ha estudiado una medida de esta naturaleza. La institución plantea que ese IBU se haga a través de la forma de un Impuesto Negativo al Ingreso (INI), esquema en que las rentas bajas son subsidiadas, un porcentaje intermedio de la población no se ve afectada y las rentas más altas son gravadas - por medio del Impuesto Único de Segunda Categoría. En particular, dice un documento de la institución, se propone implementar una transferencia en efectivo destinada para aquellos que posean un ingreso nulo o inferior a los $ 500.000. El esquema combina un monto fijo y otro variable, siendo este último un subsidio progresivo al empleo, cuyo fin es incentivar la formalidad laboral y la declaración de ingresos, puntualizan.

Esta semana se sumó además la nueva presidenta del Senado, Yasna Provoste, que en su discurso inaugural también pidió avanzar en un ingreso universal.

De acuerdo al propio Sapelli, “las políticas focalizadas ya hace mucho que no funcionan en Chile, porque el instrumento de focalización ha terminado siendo muy malo (la ficha, el registro de hogares...). La época en que este instrumento cumplió su cometido pasó hace ya muchos años, probablemente hace más de una década”.

Por su parte, la directora del Centro de Economía y Políticas Sociales de la Universidad Mayor e investigadora del COES, Claudia Sanhueza, destaca que “es excelente que se estén conversando este tipo de políticas. Creo que en Chile estamos al debe en las políticas de transferencias monetarias redistributivas y esas son las más poderosas en reducir las desigualdades de ingresos, así que me parece muy importante que se estén conversando, que se estén tomando más en serio y que salgan propuestas diversas”.

La focalización de los programas sociales se comenzó a instalar en Chile a partir de la década de los 80, con la Ficha CAS, con la cual se buscaba hacer una especie de “filtro” entre a quienes se le concedían ciertos beneficios y a quienes no, a través de un puntaje. Estos instrumentos de focalización siguieron profundizándose en las décadas siguientes y se organizaron en el Sistema de Protección Social. Con esto, nuestro país es uno de los con mayor experiencia en ese tipo de programas. Además, durante las últimas décadas, con la nueva Ficha de Protección Social se avanzó hacía grupos más allá de los más pobres, alcanzando también a grupos vulnerables de caer en la pobreza.

La subsecretaria de Evaluación Social, Alejandra Candia, indica que “como gobierno estamos convencidos que, ante un escenario de recursos escasos, focalizar es un acto de justicia al que no debemos renunciar, ya que nos permite darle más a los más vulnerables -quienes justamente son los más afectados por las crisis socioeconómicas como la que estamos enfrentando- y con ello fomentar la búsqueda de igualdad de oportunidades por parte del Estado”.

Sin embargo, Sapelli agrega que “una política universal tiene la ventaja de que tiende una red de contención bien amplia que nos abarca a todos. Cuando las fuentes de incertidumbre son múltiples, como lo son actualmente, creo que es lo adecuado. Además, porque los shocks pueden afectar a personas en muy diferentes situaciones que es muy difícil que los programas focalizados prevean”. Eso sí, agrega, que “hay que preocuparse, obviamente, que las transferencias que reciban las personas de más altos ingresos sean recuperadas a través del sistema impositivo”.

Según un informe de la Dirección de Presupuestos, dado a conocer durante la discusión del erario 2021, más del 40% de los programas tienen una focalización inadecuada o parcial, lo que da cuenta de lo complejo del tema.

Respecto de la idea de la pensión universal, el director del Centro de Encuesta UC y expresidente de la comisión de pensiones de la expresidenta Bachelet, David Bravo, indica que “la idea de pensión básica universal es adecuada y, en el caso de Chile, este camino comenzó con el establecimiento del Pilar Solidario en 2008, como se sabe. En este caso, se trató de una política que estableció un pilar del sistema de pensiones, basado en el cumplimiento de requisitos de edad (65 años para pensión solidaria de vejez) y residencia (mínimo de 20 años de residencia). La responsabilidad fiscal es lo que determinó que estuviera dirigido al 60% más pobre de la población (en un momento en que la mayor parte de los programas sociales apuntaban a los dos primeros quintiles)”. Es más, el experto en pensiones de la Ocde, Pablo Antolin, dijo esta semana a Pulso que considera que el Pilar Solidario, “como está planteado, ya es una pensión básica universal”.

Sanhueza puntualiza que “Chile tiene los recursos para la pensión básica universal, y creo que puede financiarla. Es muy necesario para darle un poco más de solución a los pensionados hoy. El problema es que hoy la gente está pensionando con muy bajas pensiones. Nueva Zelandia tiene una pensión así”. La experta asegura que Chile tiene el PIB per cápita para eso, “tiene que cobrar más impuestos para financiar un gasto que va a ser permanente, de todas maneras”. Con todo, es más cautelosa respecto a un ingreso básico universal: “Es un poquito más complejo, porque es bastante caro”.

El investigador de Clapes UC, Arturo Cifuentes, también ve con buenos ojos una pensión universal. “Sería partidario de eliminar la gratuidad universitaria y financiar una pensión universal. Lo que pasa con la pensión universal es lo siguiente: cuando alguien se jubila se determina que es suficientemente solvente para no necesitar una pensión universal, el problema es que a lo mejor en unos años más a la persona le descubren un cáncer o tiene una situación inesperada, y también se queda mal, entonces cómo determina uno quién tiene derecho y quién no tiene derecho. Se necesitaría un aparato burocrático bastante complejo, con reglas complejas y está claro que eso no funciona”. Sin embargo, no está convencido de dejar de lado las focalizaciones en otras áreas: “Eso no me atrevería a decirlo. Acá tenemos problemas más serios. En el caso de las pensiones, creo que es razonable, pero la gratuidad universal de la educación me parece una estupidez. Creo que depende del tema”.