El lapidario informe de expertos extranjeros sobre la reforma de pensiones

Cuando restan pocos días para que el Presidente Sebastián Piñera anuncie su propuesta de reforma previsional, el tema pensiones se tomará la agenda nacional... y no precisamente por lo que diga y haga el gobierno.

Desde hoy y hasta el miércoles 24 de octubre aterrizarán en Chile la flora y nata de las administradoras de pensiones a nivel mundial, al alero del Foro de Discusión Anual del Centro Internacional para la Gestión de Pensiones (ICPM, en sus siglas en inglés), organización que reúne a una comunidad influyente de profesionales de la industria de pensiones de todo el mundo.

Con un proyecto de reforma ad portas, el caso chileno estará en el foco de la reunión. De hecho, en el marco del encuentro, un grupo de miembros de ICPM dará a conocer un informe de opinión externa sobre el funcionamiento del modelo chileno, sus desafíos y recomendaciones.

No se trata de un informe hecho desde afuera. El documento está basado en 18 entrevistas que se realizaron en una gira de investigación a Chile durante agosto pasado, y que contempló reuniones con Cristián Rodríguez y Alejandro Bezanilla (presidente y gerente general de AFP Habitat, respectivamente), Pedro Atria y Martín Mujica (presidente y gerente general de AFP Cuprum, respectivamente), Augusto Iglesias (coordinador presidencial de la reforma de pensiones), Solange Berstein (exsuperintendenta de Pensiones y directora de política financiera del Banco Central), Rodrigo Valdés (exministro de Hacienda), Andras Uthoff (exmiembro de la Comisión Bravo) y al exsuperintendente de Pensiones Alejandro Ferreiro, entre otros.

Pese a resaltar que el sistema de pensiones chileno habitualmente suele ser mencionado como un modelo para el resto de países desarrollados, en el informe no soslayan que hay grandes grupos de la población muy insatisfechos con el sistema y grafican que entre 2016 y 2017 más de dos millones de chilenos protestaron a lo largo del país mostrando la ira y decepción generalizada del resultado de las pensiones del sistema de cuentas individuales, que ofrece una tasa de reemplazo del 70% (porcentaje del último sueldo que cubre la pensión), pero la mayoría recibe entre un 35% y 40% en promedio.

La crisis de pensiones chilena

El grupo de trabajo del informe internacional, que está encabezado por Michael Preisel, chief quantitative officer del fondo de pensiones de Dinamarca (ATP), y otros ocho ejecutivos de los principales fondos de pensiones de Holanda, Canadá, Estados Unidos y Sudáfrica, indica que "el núcleo de la crisis de pensiones chilena" son las lagunas previsionales. Además, sostienen que contribuye al problema la baja tasa de contribución a las pensiones (10%) y las edades de jubilación que son menores a las del promedio internacional.

El documento constata que la población está dirigiendo su frustración hacia las AFP, pero destacan que históricamente el sistema de cuentas individuales ha arrojado un 8,6% de retorno promedio en Chile y añaden que "el hecho de que los grupos que han contribuido constantemente al sistema obtuviera tasas de reemplazo razonables indica que el sistema, desde un punto de vista técnico, estaba bien diseñado en su origen, aunque los parámetros ahora están desactualizados".

"Parámetros del sistema están obsoletos"

Los especialistas internacionales concluyen que la tasa local de contribución obligatoria del 10% es baja en comparación internacional. Ilustran que en la mayoría de los otros países estas tasas rondan entre el 15% y 20% para poder entregar tasas de reemplazo entre el 60% y 80%. "Esto refuerza el punto en que las tasas de contribución tendrán que ir más arriba en Chile si se espera alcanzar un índice de reemplazo del 70%", reflexionan.

Además, indican que la tendencia positiva de las personas que viven más tiempo también se aplica a Chile, lo que agrega una mayor presión sobre las tasas de reemplazo a medida que aumenta el tiempo de jubilación. "La necesidad de aumentar la edad de jubilación es, por lo tanto, tan necesaria y, sin duda, tan impopular en Chile como en muchos otros países", dicen.

Otros parámetros en Chile también están desacoplados desde la perspectiva de un forastero: "El perfil de inversión predeterminado, establecido por ley, prescribe un nivel de riesgo bastante conservador en la mayoría de las edades", afirman.

Sistema es un ajuste pobre para el mercado laboral

Destacan que el mercado laboral informal es un elemento importante de la economía local y que la mayoría de los chilenos pasan parte de sus carreras como trabajadores independientes. "La mayoría de los chilenos de clase media, por lo tanto, ahorran muy poco, a sabiendas o no, y lo han hecho durante mucho tiempo. El resultado es que grandes grupos de la clase media de Chile se quedan con una pensión inadecuada que no proporcionará un nivel de vida similar al de sus vidas laborales. Esto persistirá durante mucho tiempo, incluso una vez que se eleven las tasas de contribución", advierten, e indican que "los problemas en el sistema de cuentas individuales deberán ser resueltos en el pilar de la solidaridad, como sucede en otros países (…). Se considera globalmente la mejor práctica no dejar la decisión de ahorrar al individuo".

Le falta legitimidad al sistema

"La propia legislación sale de un Parlamento que parece dividido en cuanto al objetivo y la estructura del propio sistema de pensiones. No existe una institución independiente para actuar en el mejor interés de los miembros del sistema, dejando así al sistema de cuenta individual sin un patrocinador para apoyar al corazón de todo el sistema", constata el informe.

Por lo anterior, ilustran que internacionalmente las instituciones de pensiones generalmente están vinculadas directamente con los intereses de los trabajadores a través de una entidad pública o del mercado laboral. Incluso, recalcan que los fondos de pensiones a menudo son de propiedad directa o están asociados con organizaciones laborales o de empleadores, y la representación de los miembros en el proveedor de pensiones es fuerte. En cambio, resaltan que "en el sistema de pensiones chileno la representación de los miembros en los proveedores de pensiones es débil" y hacen la salvedad de que "las AFP han mejorado significativamente la comunicación con los miembros en los últimos años, lo que es necesario y útil, pero como compañías privadas con fines de lucro no pueden otorgar la misma legitimidad al sistema como lo haría una institución independiente".

Por lo anterior, y a la luz de la necesidad de reforma, los expertos sentencian que "la falta de legitimidad se suma a los desafíos". Por lo mismo, desde su mirada externa, recomiendan que "la confianza en el sistema de pensiones chileno podría mejorarse sustancialmente creando una institución independiente facultada para representar y actuar en nombre de los miembros del sistema de pensiones".

Falta una pieza en el diseño

En la definición clásica del Banco Mundial, el Pilar 1 de un sistema de pensiones proporciona protección contra la pobreza, mientras que el Pilar 2 proporciona la sustitución de ingresos.

A primera vista, para los especialistas internacionales el sistema de pensiones chileno se ajusta a estas definiciones: el PBS (Pensión Básica Solidaria para la vejez) y el APS (Aporte Previsional Solidario) en conjunto proporcionan un ingreso de jubilación mínimo con prueba de recursos (Pilar 1) financiado con cargo al presupuesto público. Por otro lado, el sistema de cuentas individuales proporciona un plan de pensiones basado en los ingresos además de este (Pilar 2).

En otras palabras, sostienen que "el Pilar 1 brinda protección a algunos, el Pilar 2 a otros, pero la combinación deja a los grupos grandes sin ingresos de jubilación adecuados… es difícil llenar este vacío". Por lo mismo, indican que "aunque el contenido del Pilar 1 y del Pilar 2 están claramente definidos, no se combinan en un paquete completo". Es por esto que diagnostican que "hay una pieza faltante en el sistema de pensiones chileno".

¿Cuál es esa pieza faltante para que el engranaje previsional pueda funcionar correctamente? Detallan que "fortalecer el sistema actual es una buena idea, pero puede que no sea suficiente. La expansión del pilar de solidaridad aliviará los problemas para algunos, pero si es demasiado generosa desincentivará los ahorros necesarios en el sistema de cuentas individuales. Aumentar las contribuciones y mejorar la aplicación resolverá los problemas, pero solo a largo plazo. Habrá al menos una generación de trabajadores que ya están tan atrasados en sus contribuciones que nunca podrán ponerse al día". Entonces, concluyen que para abordar los intereses de este gran grupo, se deberá introducir una nueva pieza en el sistema, cuyo objetivo "debe ser explícitamente compensar a los trabajadores que tengan ahorros o pensiones inadecuadas".

Sostienen que dichos elementos no son infrecuentes en una perspectiva internacional y típicamente involucrarían elementos colectivos o conjuntos para mitigar los riesgos entre generaciones.

Mencionan que hay varios modelos en funcionamiento a nivel mundial para llenar el vacío entre el PBS + APS y las cuentas individuales en Chile. Los ejemplos incluyen Canadá, Holanda y Suecia. "Estos modelos amplían la cobertura al agregar el riesgo intergeneracional al sistema de pensiones, enfatizando el papel fundamental de las pensiones en las sociedades modernas de bienestar y permitirían una compensación inmediata de los trabajadores y jubilados", explican, y complementan que estos países se basan en un contrato colectivo de pensiones que permite establecer parámetros para favorecer a los trabajadores de mediana edad para proporcionar rápidamente mayores beneficios.

Reforma sería insuficiente

Si bien el gobierno no ha presentado aún su propuesta de reforma al Parlamento, a los especialistas internacionales ya les han adelantado que "la reforma fortalecerá el pilar de solidaridad al aumentar los beneficios de pensión del nivel actual, aproximadamente un 30% por debajo de la línea de pobreza. También ampliará la gama de beneficios compensatorios para incentivar a grupos específicos con ahorros inadecuados para que contribuyan al sistema de cuentas individuales. La tasa de cotización se incrementará del 10% al 14% y no habrá cambios en las edades de jubilación". Añaden que fuera de la reforma, "se presentará al Parlamento una propuesta separada para hacer cumplir mejor la recaudación de cotizaciones previsionales de los trabajadores por cuenta propia; desafortunadamente, al parecer, tendrá una transición de al menos ocho años".

Evalúan que "estas medidas fortalecerán el sistema de pensiones, pero no resolverán algunos de los problemas centrales mencionados anteriormente. Es muy probable que el sistema de pensiones chileno continúe por debajo de las expectativas de pensiones de un gran grupo de trabajadores".

Principales conclusiones

Los gestores de fondos extranjeros concluyen que "el sistema de pensiones chileno está bien gobernado y bien administrado, con una supervisión fuerte e independiente. En teoría, proporcionará ingresos de jubilación adecuados a los trabajadores chilenos, pero en la práctica solo lo hará para los trabajadores que contribuyen regularmente al sistema. La tasa de reemplazo promedio es de alrededor del 35%, o sea, Chile necesita poner más dinero en el sistema de pensiones".

Advierten que "el problema es que el fortalecimiento de los elementos actuales no resolverá la crisis de las pensiones chilenas. Las medidas realistas harán poco para los trabajadores de mediana edad que no hayan ahorrado lo suficiente. Básicamente, tomará una o dos generaciones más aprovechar los beneficios de los cambios en el sistema actual. Hasta entonces, el sistema continuará entregando (pensiones) por debajo de las expectativas".

El grupo de trabajo internacional considera que "la crisis de las pensiones chilenas no se puede resolver dentro de los límites del sistema actual", y añaden que "la principal debilidad del sistema de pensiones chileno es el legado de una mala adaptación al mercado laboral. Ya hay al menos una generación de trabajadores de mediana edad que no han ahorrado lo suficiente y no podrán compensar antes de jubilarse".